连玉明：“中央政务区”重在加快老城重组

首都功能核心区的重组和再造，从2019年开始，进入了一个全新的阶段：一系列事关重组的政策措施，料会密集出台。

近日，北京市规划和自然资源委编制了《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》（以下简称《导则》），在北京规自委网站上公示。

1月份，北京市级行政中心告别核心区，正式迁入城市副中心。首都功能核心区与城市副中心、雄安新区“一核两翼”城市新骨架的建设进入新阶段。

日前结束的北京市两会释放消息：属于首都功能核心区的北京市东城区、西城区将不再分别编制控制性详细规划。统一编制的首都功能核心区控规，将从保障首都政务功能的角度上加强统筹，进行规划安排，中轴线申遗、重要点位的腾退提升等内容都将纳入规划当中。

按照计划，今年上半年将形成阶段性成果，为首都功能核心区描绘出新的蓝图。

北京老城内的历史文化街区，传统上以居住为主，《导则》强调了对这一功能构成的延续，在避免过度商业化的同时，确保合理生活服务功能的保留和提升，并强调关注街区改善、更新工作中的风貌控制，内容非常全面、细致。

那么，未来的首都，将呈现什么样的样貌？首都功能核心区面临什么样的历史变迁？针对这些问题，经济观察报专访了首提中央政务区概念的全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明。

老城重组

经济观察报：虽然“中央政务区”这一概念至今并未明确，但似乎随着北京市政府的搬迁，已经提上了议事日程。您很早便提出了这一概念，并一直积极建言。那么在您看来，这个特殊的功能区域，是否已经接近落地？

连玉明：中央政务区是一个学术概念，未来这一区域究竟如何命名，或许还有多种可能性，但肯定不会叫“中央政务区”，或许也不叫“首都功能核心区”。

就其空间范围来说，北京市规自委牵头东城区、西城区政府联合编制核心区控规，意味着这一区域的轮廓或雏形，已经基本清晰。

需要说明的是，我们要建立的中央政务区不是像美国华盛顿特区、澳大利亚堪培拉特区那样的首都特区，那是联邦制国家的体制，首都特区的行政设置不符合中国行政区划设置的法理基础，会给京津冀区域本来就比较复杂的行政协调，增加更大的难度。

建立中央政务区的正确路径，应该是进一步推进北京中心城区老城重组，也就是实施东西城合并，建立专门服务于中央和国家的北京政区中心区，成为一个以服务为主导功能的核心区域。

经济观察报：在您看来，推进这样的中央政务区建设，为什么一定要实施东西城合并？

连玉明：随着北京市级行政功能逐步疏解，东西城功能高度重合，分设两区，本身就面临着重复建设和重复投入的问题。按照《北京市城市总体规划（2004-2020）》，东城区是北京市政治中心的主要载体，西城区是国家政治中心的主要载体，这是两区仍然单独设区的一个重要依据。

但是，现在北京市政府已经搬迁，北京市政治中心这个职能已经不在了，两区在政治功能上几乎完全一致，再单独设区，已经意义不大了。

另外，从历史文化名城保护的角度来看，分设两区不利于整体规划和老城整体保护。北京市40片历史文化保护区分属东西两个城区，特别是中轴线作为世界性的历史文化遗产，是一个整体。尽管两个区都对老城有保护规划，但分设两区的行政体制，还是会对老城保护的整体性造成影响和制约。

还有，分设两区也使得北京城市空间结构难以得到真正优化，资源无法在更大范围内优化配置。

经济观察报：那您觉得这种重组在时序上应该如何推进？

连玉明：我个人觉得应该探索“三步走”方案。第一步，我把它叫做功能重组，重在推动老城整体保护。就是将北京城市总体规划确定的62.5平方公里老城进行功能重组，成立老城保护发展委员会，确保首都功能核心区稳定有序。第二步，我把它叫做功能合并，在老城功能重组的基础上，启动东、西城行政区划合并，逐步推进62.5平方公里的老城功能区向合并后的92.5平方公里行政区扩展。第三步，我把它叫做功能优化，条件成熟时，在北京中心城区，包括东、西城和朝、海、丰、石的范围内，进行行政区域调整，进一步优化中央政务区的空间结构、核心功能以及管理体制，实现真正意义上的中央政务区。

三大功能

经济观察报：就这样一个中央政务区来说，未来它将承载什么样的功能？

连玉明：这个区域首要的功能是强化中央政务服务，实际上还是紧紧围绕首都战略定位来展开。即：政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，这四个中心的定位，最重要、最核心的就是政治中心。这也是北京市委市政府四套班子搬到了副中心之后，反复强调服务的重点仍然在主城区的最主要原因。

这个区域的第二个功能，就是历史文化名城的保护功能，北京老城整体保护具有很强的代表性、指向性，对全国历史文化名城保护具有示范和表率的作用。这个地区不能再拆了、不能再占了、不能再建了。要通过保护，加大对长期占用的王府、四合院等的腾退力度，为重大国事活动腾出空间，这实际也是对中央政务功能的保障。

第三个功能是城市治理的功能，即探索超大城市治理模式，北京的城市核心区人口密集、商业设施密集，历史古迹密集，重要活动密集，国际旅游密集，这样的城市到底怎么治理？仍然需要进一步探索。未来的中央政务区，要进一步提升精治、共治、法治治理水平。必须建立一个高效的行政体系，一个完善的服务保障体系。

我认为，未来的中央政务区，姑且这么来称呼，一共就这三大功能。它没有经济功能，但没有经济功能不等于没有经济，因为金融街也在这儿，它也是中央政务的一个重要领域，中央金融管理本身也是政治中心的重要功能。那么在这片区域产生的税收也好、经济活动也好，实际上都是附加的。

经济观察报：未来的中央政务区，既然是为服务保障中央政务而服务，那应该是中央政府直接管辖？还是北京市来管辖？

连玉明：从中央政务区的服务定位来讲，我认为还是应该北京管。但北京管的同时，要建立一个首都体制，即借鉴“首都规划建设委员会”这一协调机制的机构设置和运行模式，联合辖区中央和国家机关、驻京部门、北京市委市政府共建中央政务区管理委员会，并提升管理层级和赋予更大的管理权限。也就是说对首都这个区域的管理，应该是一个级别很高的协调机制。

减量发展

经济观察报：如果设立这样一个中央政务区，必然要建立一个相应的财政体制，您认为这个体制应该是怎样的？

连玉明：既然这个区域的主要功能是中央政务的服务保障，那么当然应该有相应的财政体制，我叫做首都财政机制。具体说，就是弱化这一区域的经济功能，取消GDP、财政收入等经济指标考核，加大中央转移支付，实施收支“两条线”预算管理。根据这个区域的财政支出情况，核定财政支出基数，编制这一区域的财政预算。

这样，财政支出专项用于城市管理、环境建设、社会治理、改善民生、维护稳定以及历史文化名城保护。没有了经济考核指标，收入全部上交中央财政，再通过中央转移支付，交给北京市政府，用于该区域的各项支出。

经济观察报：根据目前的信息来看，这一区域未来的重点工作是腾退和提升，即减量化发展，您怎么评价这个历史性转变，对于这一区域来说，意味着什么？

连玉明：实际上，减量发展，不仅仅是北京的问题，也是中国未来城市发展的风向标。北京的高质量发展首先是减量发展，这个说起来很好理解，实际上做起来很难，因为我们转变增量发展的思维并不容易。这么多年来，我们的城市管理者，惯性思维一直是做增量，甚至是用做增量的手段去做减量。

比如说老城保护中的腾退问题，当前最突出的问题是定位不准，体制不顺，区划分割，力量分散，政出多门，特别是保护功能弱化，管理权限不够。一些企事业单位，对老城区的四合院长期占用，这都更应该加大腾退力度。

当然，保护并不等于圈起来不用，而是在保护中深化、延伸，逐步恢复历史景观的空间秩序，对平房区进行保护更新和活化利用，为国事外交活动提供更多更优美的环境和有文化品位的场所，这个都跟中央的政务工作密切相关。

本文首发于2019年2月25日《经济观察报》第909期

END

感知政府脉搏，体察城市温度

来这里与我们相遇