华东63亿片区开发项目合规性的争议焦点集中于文初披露

华东63亿片区开发项目公开发布之后，立即引起了业内的热烈讨论。由于项目设计确实稍显复杂，加上我们获得的项目信息尚不全面，因此，我们仅能在一定的假设条件下，给出合规性判断。

有关该项目合规性的争议焦点集中于文初披露的内容，主要有：

土地一二级联动开发是否合规？

项目内容是否具有市场化收入？

招标人与中标人利润分成是否合规？

片区开发是否允许包含商业设施？等等。

以及：

项目名称是否应为片区开发项目，还是应为城市更新项目？

项目类型为服务是否适宜？

所属行业为房地产开发经营是否适宜？

具体投资额以审计价为准是否合规？

综合评分法的评分规则是否科学合理？

一、假定在一二联动城市更新政策下

(一) 区别是否具有一二联动城市更新前提

基于政策的复杂性，我们必须先排除一二联动城市更新政策的背景之下的情形。为此，我们反其道而行，先假定项目实施的政策背景，是在一二联动城市更新政策之下的情形，然后在本文的所有其他各节，再来讨论没有一二联动城市更新政策下的各种情况。

(二) 一二联动与老旧改造城市更新政策

针对城市更新政策，我们根据有无土地协议开发这一关键点，将其划分为不涉及土地权属变更和开发的老旧改造城市更新类型，和涉及协议变更转让开发土地的一二联动城市更新。前者只是对城市基础设施的修补完善和更新，不涉及土地权属变更，不必然派生新增GDP，是国家部委鼓励的城市更新类型；后者不是国家部委鼓励的城市更新类型，仅为部分地区采取未公开发布方式实施的政策(仅有极少数地区公开发布)。

(三) 一二联动政策下项目基本合规

一二联动城市更新允许不经标准招拍挂环节而采取与土地原使用权人通过协议方式转让土地，因此，在这一政策条件下佛山楼盘工程违规转包，前文所提及的争议内容，基本上是合规的。

是的，读者没有看错。

一二级联动方式之下，其收益本来就是市场化收入，比如房地产开发收入，有些读者提出，在招标人为该产业园管委会的情况下，招标人是否可与中标人分享利润？七公觉得在收入确实为市场化收入的情况下，问题不大，或者采取管委会出资企业与中标人分配利润的方式，也没有什么实质的差异。

一二级联动违规，在于其土地取得方式的违规，而不是取得土地之后的环节违规。所以，如果允许放开一二级联动，取得土地之后的环节，是很容易合规操作并获取利润的。

(四) 一二级联动秒杀任何融资模式

如我们一直的结论，如果允许一二级联动，那么所有的政信筹资模式都没有意义，也无需考虑金融工具。

因为单体地块一级开发的利润太高了，如果开发商不必承担基础建设和工业用地开发成本，而且能以成本价获得商住土地的话，即使不借用金融工具，毛利润率也能够达到500%以上的。我们也有理由相信，为了这个500%，任何投资人都会愿意付出一些超常规努力的。

其他方面，至于项目叫城市更新还是片区开发，类型是否为服务，是否为房地产开发经营，等等，都属于无论是否都不足以成为判定为严重违规的情形。

于是，完整阅读后的读者会发现，在此一二联动城市更新政策下，原先所有的合规性判断都被弯曲了。

不过，我们在公开信息渠道并未查阅到该项目所在市、省发布的城市更新政策全文，因此也无从了解到所在地区是否放开了一二联动城市更新做法。

但是，本地发布的一二联动城市更新政策，仅仅是在本地放开了一二级联动做法，如果没有获得自然资源部门批准，仍然属于违规做法，只不过是违规责任在地市区县之间的分配不一样而已，而从全国范围看，这一违规做法目前还没有放开的迹象，证据之一是，到目前为止，自然资源部一次也没有提及过一二级联动解禁或类似的态度。

二、非一二联动城市更新的普通政策下

以下假定本项目政策背景在非一二联动城市更新的普通政策条件下，即通常的不允许一二级联动的情况。

(一) 片区开发是否具有市场化收入？

片区开发没有任何有意义的市场化收入，任何市场化收入都不具有获取超额利润反哺片区开发中土地一级开发投入的能力。

例如项目内容提及的“基础设施及公共配套设施建设、商业设施、产业发展、片区运营”等内容，总体上常见的情况是，连投资都难以收回，更不可能反哺片区投入；哪怕有那么一丢丢希望，社会投资人也会不遗余力地去尝试的，特色小镇就是个栗子。

(二) 片区开发是否允许包含商业设施？

除了具有部分公益性的社区用房等内容外，片区开发不允许包含纯商业设施，原因主要在于，纯商业设施的土地需要通过招拍挂方式取得，而片区开发中只有土地一级开发，没有二级开发环节(否则就要换项目主体了，回迁安置房除外)，所以，凡包含有纯商业设施内容的片区开发，一定包含有违规环节。

(三) 招标人与中标人的利润分成？

片区开发并无有意义的市场化收入，对于地方财政唯一有意义的收入，是预期土地出让收入。

显然，对于土地出让收入在地方财政和投资人企业之间的分成，无论是预期的，还是已有的，都是违规行为。

三、片区开发的“股性”并非真“股性”

该项目中有关“片区开发收入分成”的提法，又挑起了读者有关片区开发“股性”or“债性”的讨论兴趣。篇幅所限，本文暂不做详细解释，仅提供结论，我们拟在片区开发实况专题中再做详细研讨。

1. “债性”的片区开发是违规举债行为。穿透来看财政承担最终付款责任的情形下，只要是形成了债，就属于新增隐性债务的违规举债行为。

2. 财政体制不支持片区开发收入在政企间分配。片区开发的财政收入是土地出让收入，地方用以向社会资本投资人支付对价。在这些片区开发环节中，不存在可在政企间进行按比例分配的资金。同理，所谓“投资人-EPC”系列模式，也不可能属于“股性”片区开发，回购投资人股权的做法，就更违规了。

3. 所谓的“股性”片区开发，是我们描述地方与社会资本合作状态时，打的一个比方。按我们之前常用的表述，在片区开发中，地方与社会资本投资人的合作关系，类似于优先劣后的股份合作或合伙关系：在片区开发项目中和针对新增财政收入，社会资本投资人承担投资责任并优先获得支付；地方政府承担行政义务，履行项目推进所需的各项行政职责，新增财收中，依约向社会资本投资人支付后的剩余部分，均为地方政府所获的实际净新增收入。

我们只是打个比方而已，现实当中的情况，当然不允许对财政资金采取分配的方式进行操作。

四、项目中其他技术细节

(一) 项目名称

如果是城市更新项目，则项目应冠以“城市更新”命名；如果不是城市更新项目，则命名为片区开发项目并没有错。

(二) 项目类型为服务是否适宜？

片区开发模式的本质是含有服务内容要求的采购工程，按照87号文的要求推论，不能将工程与服务打包作为服务来购买，那就是，只能按照工程来采购了，因此本项目类型不应为服务。

(三) 所属行业为房地产开发经营是否适宜？

如果本项目不是一二联动城市更新政策，除非包含有绝对规模的回迁安置房的情况下，不应该将项目所属行业定位在房地产经营行业上。

五、下一步可否适用“两标并一标”

不可以。

国家部委文件对于可以采取“两标并一标”的前提条件有三，一是“已通过招标方式选定的”，二是“特许经营项目”，三是“投资人依法能够自行建设、生产或者提供的”。

其中佛山楼盘工程违规转包，③“投资人依法能够自行建设、生产或者提供的”是必要性条件，在此条件下，①“已通过招标方式选定的”、②“特许经营项目”两项条件，相当于是锁定了购买服务(以及补贴等)的数量、价格等要素，因此，当然也就不必再次招标了，其讨论的范围在于特许经营模式所局限的购买服务领域内。

本项目不属于25号令所界定的特许经营类项目范围，且属于采购工程，本次招标也没有确定数量、价格要素，因此，在具体建设施工环节，还需要进行招标。

此外，很多读者还提出了，具体投资额以审计价为准是否符合现行要求，以及综合评分法的评分规则等方面的意见，由于不是七公主攻方向，本文在此暂不讨论了。

原稿首发于 公众号 七公片区开发