房地产开发是否可以纳入成片开发

作者： 刘展超

[ 考虑到土地征收“成片开发”标准直接关系到土地征收制度改革推进的步伐，关系到广大农民群众重大切身利益，关系到经济社会的统筹发展，必须审慎、稳妥对待，自然资源部表示，下一步将根据各方面提出的意见建议，拟定土地征收“成片开发”标准初稿后，再次向社会公开征求意见。 ]

新《土地管理法》在缩小征地范围方面作出了一些较大突破，但留下了“成片开发可征地”这个政策尾巴。如今新法已经实施近半年，但何为成片开发依然处在争议之中。

比如，何为成片开发?其公共利益体现在哪里?房地产开发算不算成片开发?如果不能征地房地产开发用地从哪来?这些争论一直伴随着本轮修法的整个过程，并延续至今。

为了推进征地制度改革，自然资源部6月5日发布《关于公开征集土地征收“成片开发”标准意见建议的公告》，决定自6月5日至7月5日向社会公开征集土地征收“成片开发”标准的意见建议。

今年1月1日开始施行的新《土地管理法》第四十五条规定，为了公共利益的需要，“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”可以依法征收土地。同时明确，“成片开发”应当符合“国务院自然资源主管部门规定的标准”。

但问题就出在这个“标准”目前尚且不清不明上。围绕如何制定土地征收“成片开发”标准，自然资源部先后两轮征求40余位专家和数百个地方政府的意见，对土地征收“成片开发”涉及的有关问题进行研究，但在一些重大问题上仍存在分歧。

考虑到土地征收“成片开发”标准直接关系到土地征收制度改革推进的步伐，关系到广大农民群众重大切身利益，关系到经济社会的统筹发展，必须审慎、稳妥对待，自然资源部表示，下一步将根据各方面提出的意见建议，拟定土地征收“成片开发”标准初稿后，再次向社会公开征求意见。

房地产开发是否纳入成片开发?

近些年来因征地引发的矛盾日益增多，成为本轮土地管理法修订的一个主要动因，而解决方向主要是缩小征地范围和提高征地补偿等。“成片开发可征地”引发的争议较大，可能与是否将房地产开发纳入其中有关。

为何要将成片开发列入可以征地的情形?在2018年12月23日《土地管理法(修正案)》草案提请全国人大常委会一审之际，自然资源部部长陆昊曾表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。

除了成片开发这一情形可征地外(第五种情形)，新《土地管理法》还列举了其他五种可以征地的情形，具体规定如下：

为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

(一)军事和外交需要用地的;

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;

(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;

(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

纵观这六类情形，基本可以涵盖当今社会发展所需要的主要建设类别，而且，除了成片开发外，社会各界对其他五种情形暂无太大争议。

作为宏观经济的一个支柱产业，此前房地产开发涉及到的征地行为不少，而且政府的征地价格与出让地块的价格相比往往差距很大，容易引发矛盾。在新《土地管理法》之下，未来房地产开发能否适用于某一种情形来进行征地?

此前官方并未界定“成片开发”的具体内涵，而从过往地方实践来看，成片开发时常包含房地产开发行为，而以商业经营性为主的房地产开发需要征地的话，在上述六种情形中，似乎也只能归类于成片开发这一种情况。

全国人大财经委委员蔡继明曾表示，《宪法》强调国家为了公共利益的需要，才能依法征收和征用农村的集体土地。建一个住宅小区、开发区或者工业园区都是成片开发，但不属于公共利益。

按照《城市房地产管理法》规定，房地产开发是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。

换言之，当前房地产开发必须在国有土地上进行，而这些国有土地的来源一是存量，二是通过征收集体土地而来的新增国有土地。

如果未来不能通过征地方式来为房地产开发提供新增国有建设用地供应，那以后只能寄希望于各城市中存量的国有土地了，这显然会对房地产开发用地的供应造成影响，而且，城市存量土地相对来说获取成本会远高于直接征地(拆迁等因素)。

集体建设用地能否用来房地产开发?

社会各界目前对成片开发可征地的争议较大，如果房地产开发最终被排除在“成片开发”之外，意味着在征地(受限制)和存量土地(成本高)之外，它还需要找寻其他途径来获得土地。

新《土地管理法》破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，删除了“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，为经济建设和发展提供了新的土地供应渠道，这与以商品住房为主的房地产开发有多大的关联?

新《土地管理法》第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

按照上述规定，集体建设用地入市后只能用于工业、商业等经营性用途，而房地产开发是否在这个“经营性用途”之内，目前还没有正面的官方回应。

从某种角度来说，“经营性用途”和“成片开发”这两个表述，都存在内涵不清外延不明的问题，在实际操作中会造成一些模糊地带。

一位土地专家对第一财经表示，成片开发这种含糊其辞的表述，就可能导致地方什么都往里面装，改革相当于没改。

正是由于对“经营性用途”是否包括商品住宅类的房地产开发看法不同，各类机构对集体建设用地入市如何影响房地产市场也有不同判断。

且不管学界和民间机构如何评议集体土地入市，地方实践上却早有所突破。近期北京将有两宗集体建设用地推向市场，用来建设限价性商品房和共有产权房等，涉及总投资170亿元。而在去年9月，北京就已经成功出让了一宗集体建设用地，用来建设可对外销售的共有产权房。

从性质来看，限价性商品房和共有产权房都属于政策性商品房，且产权可转让，这是否就是未来房地产开发与集体建设用地入市之间的连接纽带，还是只能将其视为土地制度改革名义下的些许个案?还需要继续观察。