宅基地制度被认为是一种为农民提供社会保障的重要制度设计

宅基地改革正在加速。

近日，自然资源部、农业农村部联合下发了《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》和《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，提出进一步保护农村村民建住宅的合理用地需求，同时，要求各地严防死守耕地红线，对新增违法违规行为“零容忍”“动真格”。

21世纪经济报道记者注意到，2020年以来，四川、湖南、海南、北京、广东、上海等多地加速出台宅基地的相关政策文件，在保障农村住房需求、落实“一户一宅”、盘活闲置宅基地等方面做出更细致的规定。8月以来，先是广州开始正式实施《关于加强农村住宅建设管理的实施意见》(下称《实施意见》)，后是北京推出《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》(下称《指导意见》)，两个一线城市的政策设计值得关注。

在一些观点中，宅基地制度被认为是一种为农民提供社会保障的重要制度设计。但在土地资源极度稀缺的发达城市周边地区，政策设计开始有所改变。

宅基地与保障性住房“二选一”

从2019年12月，自然资源部与农业农村部联合下发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》以后，中央和相关部委在2020年连续出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《深化农村宅基地制度改革试点方案》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》等多个宅基地制度领域的重磅文件。

此后，各地都在细化落实相关政策和改革。以北京为例，北京的《指导意见》，包括分类分区的方式保障村民住房需求，依法确定宅基地申请条件并规范审批手续，积极探索有偿退出和转让机制，加强闲置宅基地和住宅盘活利用管理等6个方面的内容。

而广州的《实施意见》从适用范围、部门职责、一户一宅认定、存量宅基地房屋确权登记、分类管控、实施保障和监督管理等方面，对农村村民宅基地建房和村改居居民在集体土地上建房管理进行指导和规范。

其中，保障村民住房需求是各地政策的“重头戏”。北京新政称，主要通过将村民纳入本区居民住房保障体系，筹建村民公寓、村民住宅小区引导村民集中居住，和在原有宅基地上适当增加建筑面积三种主要途径，来保障村民住房需求。

广州《实施意见》同样注重保障村民的住房需求。广州方面规定，不以户籍分户登记作为宅基地分配的前置条件。同时，针对广州农村住宅建设过程中的一些问题，广州还创新了多户合建、提前预支建设村民公寓式住宅等多个政策，要求城市化地区村民新建房以公寓式或联排式为主。

其中，北京在宅基地与保障性住房“二选一”的政策设计，最为外界关注。

《指导意见》称，没有宅基地但已享受保障性住房的村民，村集体不得再为其提供宅基地;已有宅基地再申请保障性住房的村民，应按有关要求处置地上房屋并退出原有宅基地，不退出的不得为其提供保障性住房。

同时，北京政策鼓励乡镇、村通过集中建设村民公寓、村民住宅小区等方式，引导村民集中居住，但也仅限于无宅基地或自愿退出原有宅基地的村民申请。

对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为是合理的，从宅基地本身的角度来看，其最大的作用就是保障农民的住房需求，“一个居民同时获得两项住房的保障权利，肯定是不合理的。”但前提是一定要让农民知情，要么占有宅基地建房，要么获得保障性住房，而前提条件是必须要退出宅基地，避免造成政策性的误解，造成社会的不稳定。

不过，对于这一规定，李国祥认为还有待进一步完善，尤其是要解决保障性住房的长期性问题。“宅基地是长期使用的，如果保障性住房是短期的，那么我个人觉得就不能够收回农民的宅基地。农民在获得保障性住房要退出宅基地后，再失去保障性住房使用机会的话，就应该要重新给他宅基地或者村民住宅，政策要成体系，否则农民的权益就得不到保障。”

租期不超过20年

闲置宅基地的盘活利用，是农村宅基地改革的另一个重要方向，近年来已有多个中央重磅文件，对此作出详细部署。

如何盘活闲置宅基地，当前主要有两种思路，一种是利用闲置住宅和宅基地，发展符合乡村特点的产业，比如休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验等产业。另一种则是采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，利用产生的土地增值收益，投入农村建设。

对于前一种模式，北京在《指导意见》中表示，鼓励通过自营、合作、出租等方式盘活利用，但必须是合法宅基地，已经闲置且预期继续闲置2年以上的住宅，同时需具备相关权利证明，其中出租用于居住或经营的，需履行出租登记手续，租赁合同期限不得超过20年，严禁违法群租。

但21世纪经济报道记者注意到，北京和湖南规定，将原有住宅出卖、出 租、赠与他人的，不得再申请宅基地，而广州则不允许这类农户申请新建农村住宅或购买村民公寓式住宅。

有农宅租赁行业的从业者告诉记者，这条规定更多是原则性规定，对于北京、广州这类城市的农宅租赁行业影响不大。以北京为例，已经多年没有批过新的宅基地了，不管是否出租，村民实际上也申请不到宅基地。

而对于后一种模式而言，由于涉及到宅基地与城市建设用地的转化，涉及到土地二级市场和土地级差收益分配，被认为能够显著增加地方财政收入，因此也更为各界所关注。

比如上海在今年6月出台的《关于进一步加强本市农村宅基地管理工作的通知》中提出，鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于农业农村。

不过，这对于宅基地“三权分置”、农村金融体制，乃至土地指标管理体制的系统性改革提出了更高的要求。清华大学中国农村研究院副院长王亚华此前接受21世纪经济报道记者专访时表示，农村的改革是一个系统性的改革，整体性很强，很多改革环环相扣。如果没有很好的金融支持，土地这种要素也很难得到有效的盘活，比如近些年兴起的农村承包地的租赁抵押，体现了土地金融的活力和潜力，下一步还会拓展到农村宅基地领域。 (编辑：包芳鸣)

(作者：宋兴国,蒋莎莎 )