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城市更新：万亿级“风口” 还是“坑口”

来源： 2023-08-13 16:16:07

作者：李俊鹏

大鹏视野战略策划中心主任

注册城乡规划师、高级工程师

图片来源：摄图网

“城市的生长，并不是单纯的疆域扩张，而应是传承历史创新未来的过程，使其焕发出全新的时代能量。”

——美国城市规划学家沙里宁

前不久，《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》发布，北京、厦门、景德镇、烟台等21个城市（区）上榜，标志着新一轮城市更新帷幕正式拉开。

图片来源：《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》

这背后，是可观的资金扶持，更有可能是万亿级市场的撬动，对于当下日渐相对萎靡的房地产市场来说，无疑是一片新蓝海，因此，消息一出，立刻引起各界摩拳擦掌，欲分得一杯羹。

然而，必须清醒意识到，随着新时代到来，城市更新理念、思维、逻辑早已改变，若仍沿用旧方式、旧打法，到最后必然是看似到手的机会却成为镜花水月，看似乘风破浪的“风口”却成为折戟沉沙的“坑口”。

城市更新，路在何方？

风起于青萍之末

根据相关文件，十四五期间，计划完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村，无疑是艰巨的工作任务，更是一块硕大的市场蛋糕。

然而，回看三个月前国家关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知，可以发现城市更新的风向标已经改变。

进入新发展阶段，当城市建设发展方式由“增量扩张”向“存量优化”的内涵式发展转变，意味着曾经“大拆大建”的更新模式必将被摒弃，城市更新必将走向前台成为主角。城市更新是城市转型的重要途径，更是城市空间资源拓展的重要手段，更注重城市品质和内涵提升。

目前国内城市更新模式主要可以分为以下三种类型，即地方主导型、地方主导下的开发商参与型和开发商主导型。

城市更新模式（大鹏视野制表）

六大误区

1.“只见树木、不见森林”

城市是一个“有机生命体”，城市更新更是一个系统性工作，除了涉及居住、产业等功能之外，更涉及公共服务、基础设施、城市安全等等方方面面，而生活配套、休闲娱乐等功能更值得关注，因此，城市更新不能只关注局部片区，更不能只关注个别功能改善。

2.“一蹴而就”

过去的城市更新存在诸多误区，有的地方把城市更新作为追求经济规模和实现经济增速的工具，因此产生了一些急功近利的做法，并带来一系列问题，典型案例之一郑州，在以往的城市旧改中，短时间内大规模整体拆除众多城中村，导致大量外来务工人口流失。

城市更新犹如人的“新陈代谢”，是一个循序渐进的动态过程，绝非“短平快”的工程，不能追求立竿见影的效益。城市更新是一项持久性行动，特别是对于老旧小区的更新改造要让群众参与到城市更新中，解决好群众“急难愁盼”问题，采用绣花织补等微改造方式以小规模、渐进式的节奏稳妥推进，让群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。

3.“见物不见人”

以往城市更新，着重从物质空间层面来开展，重视建筑层面、基础设施层面的改造提升，但忽视人的诉求，例如老旧小区、城中村原住民的就近安置诉求，以及市民渴盼的文化、健身、休闲等功能较为匮乏。

4.“一刀切“

在以往旧厂区、旧片区、旧小区、旧街区的四旧改造过程中，存在一刀切的问题，不同地区、不同阶段、不同类型的改造，其开发思路逻辑、路径模式是完全不同的，决不能采取同等方式来进行改造更新。

5.“房地产化”

以往的城市更新中，有不少地方并没有从满足人的需求角度出发，把城市更新搞成房地产开发，特别是对于一些城中村，全部推倒重建，搞高密度、高容积率的商品房，而满足人民生活品质方面的生活配套、公共服务等设施不足，造成过度地产化，只注重经济效益，忽视功能配套和历史文脉延续。

图片来自网络

6.“推倒重建”

无论是老旧小区还是旧厂房的更新，推倒重建非但不能解决“城市旧痛”，反而会产生“城市新疾”，城市建筑是城市的时代记忆，要以保留、改造为主，特别是对于具有历史文化价值的建筑、街巷肌理和传统城市格局更要加大保护力度，留住城市记忆。

五大启示

1.他山之石

关于城市更新，你能想到哪些经典案例？笔者首先想到的是成都太古里、上海杨浦滨江和陶溪川文创街区。为什么它们能令人记忆犹新？而大多数城市更新项目不见经传？

上海杨浦滨江

上海杨浦滨江（大鹏视野制图）

北京安华里社区

北京安华里社区（大鹏视野制图）

成都太古里

成都太古里（大鹏视野制图）

陶溪川文创街区

陶溪川文创街区（大鹏视野制图）

2.五大启示淡化物质空间，完善人居环境系统

不拘泥于建筑空间的美化重建，而结合城市的总体定位和产业转型升级需求，通过城市更新优化城市功能，更要突出以人为本，将人民群众的需求放在第一位，完善便利、高品质的人居环境系统。

留住城市记忆

为了凸显文化底蕴，充分挖掘出城市的历史和文化价值，体现独具地域特色的文化基因。

着眼长远发展

不追求近期经济利益，把城市更新作为一个长期工程，不断吸取多方诉求，分期滚动开发运营。

强化管理经营

把城市更新作为经营城市的平台，吸聚优质商业、文创资源，进而获取长久效益。

城市更新是一个动态过程

从各地城市更新经验来看，经历了三个发展阶段，即“目空一切”、“目中无人“、“以人为本”，从原来的大拆大建、人口外迁、文脉隔断，到仅注重物质空间改造而不注重人的需求和历史延续，再到以人为本，因地制宜，以人居环境系统营造为主线，注重人的需求和文脉延续。

城市更新发展阶段（大鹏视野制图）

六大转变

国家针对城市更新行动划定了“2255”底线，即大规模拆除比例原则上不应大于现状总建面的20%；原则上老城区大规模拆建比不应大于2；大规模搬迁，居民就地、就近安置率不宜低于50%；城市住房租金年度涨幅不超过5%。

城市更新 “2255”底线（大鹏视野制图）

在“2255”底线之下，城市更新重点不再局限于对城市物理空间进行改造升级，而更强调在满足居民多元需求基础上，对功能环境的提升，进而持续增强城市核心竞争力。

基于此，未来城市更新需要六大转变：

1.从“单一导向”向“系统综合”转变

在城市发展进入新阶段后，城市更新首先需要转变的是思维，也就是要树立系统性思维，改变以往单纯追求经济效益的传统思维转向人居环境改善、生活品质提升、产城融合发展等综合性目标和复合功能提升，因此应把城市更新作为一个系统工程进行统筹安排，不能只关注某一方面，而应该从更大尺度、更广诉求、更多维度出发，结合社会、企业、市民等不同维度的诉求进行，特别是近期暴雨、疫情的影响，城市更新中城市安全需要重点考虑。

城市更新系统思维示意图（大鹏视野制图）

2.从“狂飙突进”向“循序渐进”转变

未来城市更新不能一哄而上，要避免大规模推进，坚持“量力而行”原则，区分轻重缓急，试点先行，科学编制城市更新规划，合理确定年度工作计划，明确城市更新“任务书”、“项目库”、“时间表”和“路线图”，引导有序组织实施，合理控制城市更新规模，避免对城市造成不可逆的破坏。

城市更新需要转变以往的思路，不能寄希望于通过快速的更新改造就能解决老旧城区或老产业区的问题，而是要顺应城市发展规律和产业升级客观规律，给不同的群体留够一定的发展空间，城市的有机更新需要“循序渐进、精雕细琢”。

以深圳早期工业园区更新为例，如果直接一步到位将园区进行全面更新，将会对中小企业的生存空间产生巨大冲击，因为在深圳产业的上下游产业链供应链已经成熟，不考虑园区现有中小企业发展诉求，将会破坏城市的产业生态，对上下游企业都会产生影响，并且这种破坏是不可逆的。

3.从“注重物质”向“以人为本”转变

改变以往只注重建筑等物质层面改造的做法，要从人的诉求为出发点，积极听取市民的文化、健身、休闲等诉求，坚持以人为本，在城市更新中优化生活品质，提升综合功能，提升市民的幸福感和安全感。

4.从“一刀切”向“因地制宜”转变

在城市更新进入新发展阶段，要改变以往“一刀切”的传统做法，不同地区、不同阶段、不同类型的城市更新项目，要因地制宜、因时制宜、因人制宜，采取不同的开发逻辑、路径模式，在对改造区域进行精准识别之后再进行更新。

5.从“粗放建设”向“精细运营”转变

城市更新旨在提升功能，而非建设！

从以往众多地区城市更新模式来看，更多关注的是物质空间建设，通过城市更新地产商获取了更多土地储备，进而开发建设更多的住宅和产业空间，可以说只注重住宅销售回款，也即短期的眼前利益，但却忽视长期的经营运营。

未来城市更新的内涵需要转变，遏制“地产化”趋势，从过往的物质空间改造、短期效益追求转变为人才、技术、资本等高端要素集聚和精细化管理运营，进而实现从“短期眼前利益”向“长期运营效益”转变，例如成都太古里等。

6.从“增量扩张”向“存量更新”转变

进入存量时代后，城市建设从大规模增量扩张阶段进入存量盘活阶段，大拆大建的增量模式将转变为有机更新的存量模式，因此国家明确规定大规模拆除比例原则上不应大于现状总建面的20%。这样更新过程中“拆改留”将被“留改拆”模式替代，能留尽量留，也就是说未来在城市更新中，大规模的全拆全建的思路将被淘汰，取而代之的以保留和改造为主。

参考资料：

1. 王蒙徽：实施城市更新行动.

2. 关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知.

3. 关于开展第一批城市更新试点工作的通知.

4. 实施城市更新行动的核心要义，杨保军.

5. 为什么在城市更新中会有“大拆大建”？冯奎.

6. 城市“病”、城市“体检”与城市更新的逻辑，杜栋.

7. 城市更新，要摒弃急功近利和大拆大建.

8. 上海杨浦滨江：城市更新让老工业区“有温度”.