确定起诉人起诉是否超过法定期限的前提条件是明确被诉行政行为

☑ 裁判要点

1.所谓“具体的诉讼请求”，主要是指要有明确的被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，对征收土地行为提起行政诉讼，诉讼请求不明确，人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定向起诉人释明，要求其予以明确。起诉人不能明确被诉行政行为的，起诉不符合法定条件，人民法院应当依法裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。

2.确定起诉人起诉是否超过法定期限的前提条件，同样是要明确被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，才能判定起诉人“知道或者应当知道作出行政行为之日”，从而确定起诉期限的起算日期，也才能正确判断至起诉之日，是否超过法定起诉期限。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申4599号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南省万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社。

法定代表人林石蛮。

委托代理人李起云。

委托代理人吴廷标。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省万宁市人民政府。

法定代表人周高明。

委托代理人冯善雄。

委托代理人陈文。

原审第三人冯书林。

原审第三人万宁市顺峰木材加工厂。

法定代表人冯书林。

上述两原审第三人共同委托代理人李松。

再审申请人海南省万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社（以下简称上洋经济社）因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）及原审第三人冯书林、万宁市顺峰木材加工厂（以下简称顺峰木材厂）土地征收行为一案，不服海南省高级人民法院于2017年12月21日作出的（2017）琼行终1736号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年7月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

涉案土地坐落于海南省万宁市后安镇乐来村“石姆子量”地段（海榆公路东），面积约7.5亩，四至范围：东至油库围墙垂直止，南至水利沟渠止，西至海榆公路界止，北至油库南围墙止。1995年7月1日，冯书林经营的乐兴木材加工厂（后改名顺峰木材厂）与上洋经济社签订《关于承包土地协议书》，承包涉案土地20年。1996年11月6日，由万宁市国土局作为征地单位，上洋经济社作为被征地单位，顺峰木材厂作为用地单位，三方共同签订《征（拨）土地协议书》，约定征收涉案的7.5亩土地，土地补偿费每亩3000元，共计2.25万元。乐来村委会和乐来镇政府均在协议书上加盖公章，万宁市国土局在协议书上签署的时间为2001年7月27日。2000年1月，冯书林为其经营的木材厂办理工商登记，性质为个体工商户，字号名称为顺峰木材厂。之后，为完善用地手续，冯书林于2000年12月20日以顺峰木材厂的名义向万宁市国土局提出《关于补办用地手续的申请》。2001年3月9日，万宁市国土局就顺峰木材厂补办木材制品深加工项目用地手续一事向万宁市政府请示。万宁市政府于同年3月21日作出万府函（2001）47号《关于同意补办征用并出让土地使用权给顺峰木材厂作为建设木材制品深加工项目用地手续的批复》，同意万宁市国土局补办征用并出让土地使用权给顺峰木材厂。2001年7月17日，万宁市国土局作出同意补办征用并出让土地使用权给顺峰木材厂的通知，并于同日与顺峰木材厂签订《国有土地使用权出让合同》。2001年7月27日，万宁市政府给顺峰木材厂颁发第060004号国土证。目前，涉案土地由冯书林出租给他人开办槟榔加工厂。2016年11月，上洋经济社提起行政诉讼，请求撤销万宁市政府颁发的第060004号国土证。该案审理过程中，上洋经济社知道万宁市政府在颁发第060004号国土证前，已经实施征收涉案土地的行政行为。2016年12月20日，海南省第一中级人民法院作出（2016）琼96行初237号行政判决，驳回上洋经济社的诉讼请求。上洋经济社不服，提起上诉。2017年6月16日，海南省高级人民法院作出（2017）琼行终191号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年7月17日，上洋经济社提起本案行政诉讼，请求确认万宁市政府征收涉案土地的行政行为违法。

海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初127号行政裁定认为，根据上洋经济社在诉状中的诉称及其在庭审中的陈述，上洋经济社最迟已于2016年12月6日知道万宁市政府实施征收涉案7.5亩土地的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，上洋经济社对万宁市政府征收涉案土地行政行为不服，应于2016年12月6日知悉万宁市政府征收涉案土地后的6个月内提起诉讼，即应在2017年6月6日前提起诉讼。上洋经济社于2017年7月17日提起诉讼，超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，裁定驳回上洋经济社的起诉。上洋经济社不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2017）琼行终1736号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，上洋经济社提起本案诉讼，超过六个月的法定起诉期限，应裁定驳回上洋经济社的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，驳回上诉，维持原裁定。

上洋经济社申请再审称：1.万宁市政府未告知上洋经济社征地行为，上洋经济社的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的两年起诉期限。一、二审裁定适用六个月起诉期限，适用法律错误。2.万宁市政府征收上洋经济社“石姆子量”土地行为程序违法。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。

万宁市政府答辩称：1.万宁市政府实施征收土地的行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《海南经济特区土地管理条例》第三十六、三十七条规定。2.上洋经济社最迟于2016年12月6日知道征收涉案土地的事实，至2017年6月6日后提起行政诉讼，超过法律规定的六个月起诉期限。请求驳回上洋经济社的再审申请。

冯书林及顺峰木材厂答辩称：1.《关于承包土地协议书》、《征（拨）土地协议书》、《条据》，是上洋经济社的真实意思表示，万宁市政府征收涉案土地行政行为合法。2.上洋经济社的起诉超过六个月法定期限。请求驳回上洋经济社的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，主要是指要有明确的被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。征收集体土地行为是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，对征收土地行为提起行政诉讼，诉讼请求不明确，人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定向起诉人释明，要求其予以明确。起诉人不能明确被诉行政行为的，起诉不符合法定条件，人民法院应当依法裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，上洋经济社请求确认万宁市政府征收涉案土地的行政行为违法，而征收土地行为包括批准征地行为，发布征收公告和征收补偿方案公告行为，征收补偿安置行为，强制搬迁行为等一系列行政行为，上洋经济社所诉行政行为不明确，一、二审裁定驳回上洋经济社起诉，处理结果并无不当。上洋经济社主张，一、二审裁定适用六个月起诉期限，适用法律错误。但是，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。一、二审裁定认定上洋经济社最迟于2016年12月6日知道征收涉案土地的事实，此时上洋经济社的起诉期限尚未届满，一、二审裁定适用修改后的行政诉讼法规定的六个月起诉期限，符合上述司法解释的规定。上洋经济社还主张，万宁市政府征收上洋经济社“石姆子量”土地行为程序违法。但是，本案一、二审处理结果是裁定驳回起诉，并未对被诉行政行为的合法性进行审理。以此为由申请再审，理由亦不能成立。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。据此，确定起诉人起诉是否超过法定期限的前提条件，同样是要明确被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，才能判定起诉人“知道或者应当知道作出行政行为之日”，从而确定起诉期限的起算日期，也才能正确判断至起诉之日，是否超过法定起诉期限。本案中，在被诉行政行为不明确的情况下，一、二审根据上洋经济社在诉状中的诉称及其在庭审中的陈述，判断上洋经济社最迟已于2016年12月6日知道万宁市政府实施征收涉案7.5亩土地的行政行为，并据此作为计算上洋经济社起诉是否超过法定期限的起算点，认定上洋经济社起诉时已经超过六个月的法定期限不妥，本院予以指正。但是，鉴于以上洋经济社自认的知道被诉行政行为的时间作为起诉期限的起算点，其起诉也已经超过法定期限，且存在被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件的情形，一、二审裁定驳回上洋经济社起诉的处理结果并无不当，再审本案无实际意义，徒增诉累，本案不予再审。

综上，上洋经济社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回海南省万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社的再审申请。

审判长郭修江

审判员龚斌

审判员刘艾涛

二〇一八年十月三十日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈清玲

来源：鲁法行谈