共同富裕的政治基础——“国家治理上海论坛”2018年会议综述

作者：华东政法大学政治学与公共管理学院 刘乐明

2018年10月20日，由上海市政治学会、中国社会科学院《政治学》研究编辑部、上海社联《学术月刊》编辑部与华东政法大学政治学与公共管理学院联合主办的“国家治理上海论坛”2018年会议在华东政法大学召开。来自全国各地七十余名专家学者围绕会议主题“共同富裕的政治基础”展开了激烈、充分的讨论，取得了广泛共识。本文根据会议主题，从国家治理、基层治理、政党政治、民生政治与生态文明五个方面对会议研讨进行综述。

一、国家治理与共同富裕

新时代中国特色社会主义思想明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进全体人民共同富裕。共同富裕离不开国家战略、顶层设计的指引，国家治理与共同富裕之间有着深度的关联。本次会议围绕着这个重要议题进行了深入研讨。

佟德志教授通过词频分析的方式探讨了中国四十年政治体制改革的模式。他发现，改革开放四十年，中国民主政治发展中出现的高频词有：政治、国家、人民、群众、共产党、建设、民主集中制、制度、民族、革命、斗争等。其中最重要的是人民、党、社会主义与发展。“专政”从十八大报告开始淡出，“法治”的覆盖率开始大幅上升。总体来看，中国政治体制改革呈现民主导向与治理导向两个向度，二者分别占12%与88%，因此中国四十年政治体制改革是一种治理导向模式。

陈周旺教授基于以往解释改革开放后中国政治的理论模型未摆脱“财政-军事国家”模型的阴影提出了“治理型国家”的分析框架。国家治理是以国家为中心的治理，国家建设以及国家对社会的塑造在社会发展进程中具有决定性作用。国家治理模式有内敛型与开放型两种模式，内敛型是指生产方式和管理方式的集约化，它不是单纯为了提高国家的汲取能力，而更多是为达致社会整体的繁荣发展创造条件；开放型是在体系分化条件下赋予各发展主体相对自主性，以激发其最大的积极性和创造力。

陈毅教授运用历史结构主义的方法，探讨了中国走出国家治理困境的策略与逻辑。他认为，后发中国的国家治理在回应国内外挑战时，聚焦在国家到底是选择集权还是分权，抑或二者均衡发展，并且反思了西方话语体系下的“市场神话”“公民社会神话”和“治理神话”，也反思了东方话语体系下的“国家主义神话”，在“规约国家”和“国家自主”双轨驱动下，推进中国现代国家建设走向成熟，更好地体现后发中国的国家自主性，在集权与分权均衡发展的基础上寻求更好的国家治理绩效。

张振华副教授从发展型国家理论与中国经验的关系的视角分析了中国是一个后发国家实现了经济跨越式发展的典范。发展型国家具有理念（增长信念）、制度（国家自主性与政府能力）与关系（国家、资本与劳工间关系）三个维度。中国已经具备了发展型国家的核心特征：一是用经济建设取代阶级斗争作为国家优先目标；二是始终强调市场的主体和基础性作用；三是不将市场与政府看作是零和关系。中国的发展型体制是建立在改革开放过程中逐渐形成的一套激励与约束机制基础之上，核心是中央为地方政府设立了发展经济的政治和财政激励，并通过经济分权的方式使地方获得主导和影响辖区经济的工具与能力，地方政府积极响应这套机制并从中获益。

郭定平教授从移民问题入手探讨了我国移民治理体制改革的问题。他认为，大量外来移民到来，对我国政治、社会和公共服务系统提出了巨大挑战。外来移民人口日益复杂，外来移民小社会正在形成，社会隔阂不断加深，非法移民及违法犯罪不断增加，地方管制陷入困境，外来移民权利意识越发强烈，而相关法律制度又远远滞后。因此，如何充分挖掘和利用国际移民红利，同时建立和完善外来移民治理体系是新时代中国国家治理亟待解决的重大课题。我们应从三个方面构建外来移民治理体系：一是促进中国外来移民治理体系与世界接轨；二是建立完善的国际移民法律法规体系；三是完善外来移民治理制度、体制和机制。

二、基层治理与共同富裕

十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。因此，加强基层治理是迈向共同富裕的必然要求。基层治理与共同富裕之间的关系成为本次会议学者们关注的一个重要议题。

刘军强教授通过分析政府、企业和农户三方行为选择的激励和行为策略及其对产业发展的影响回答了特色农业项目为何总是失败的问题。产业的成功得益于多项条件的耦合作用，失败则可能起因于少数条件的缺失。农业产业的各个环节中，政府、企业和农户都具有做出短线行为的动机，而由此引发的互动也并未能很好解决相互之间的矛盾。更关键的是，经历多次产业更换之后，政府、企业和农户三方之间缺乏合作的心理预期。各个博弈者认为别的博弈者可能采取的行为，相互交织构成了一张相互加强预期的心理网络。这也从侧面提醒我们，政府、企业、农户之间的信息交流渠道与对称的信任关系亟需建立和维护，这无疑是一项长期而细致的工作。

熊易寒副教授基于对上海J镇长达6年的跟踪研究分析了互联网技术对基层权力结构的深刻改变。在互联网兴起前，基层权力结构包含基层政府、积极分子和群众三个圈层；在微博和业主论坛时代，草根意见领袖崛起，成为基层政府不得不重视的社会力量；在微信时代，草根意见领袖式微，基层政府通过政务APP、公众号和微信群与群众发生直接联系，网络技术成为精细化管理的工具。互联网技术可以在一定程度上改变政治（国家与社会关系），但更为根本的是，政治也在塑造着互联网技术和形态。

高红教授以“认亲戚”“结对子”为例研究了科层制中的人情化运作逻辑。现阶段，我国政府在基层治理中广泛采取了“认亲戚”“结对子”等方式，试图在科层制中注入传统的人情化要素，并借助政府官员与基层民众之间的人情来维护社会稳定、民族团结抑或是实现农村脱贫等治理目标。这种治理方式兼具了科层制与人情化的双重特征，它有助于突破传统科层制的缺陷，建立国家与基层社会新的连结并实现两者的平衡，但是也会因“情”与“理”本身的冲突与矛盾导致国家与基层社会的失衡，并打破我国的基层社会原本的存在方式。

李汉卿博士从行政发包制视角研究了农村改革内卷化及其破解之道。近四十年来，中央政府在农村进行了一系列的制度设计并输入了大量的公共资源，然而，农村发展缓慢的境况并没有得到有效改观，农村改革陷入了内卷化的陷阱。从组织学角度看，农村改革内卷化的一个关键要素就是官僚制内部难以克服权力的异化，而且委托方难以通过管理方对代理方实施有效监控，而这又源于中国上下分治的治国传统。因此，农村改革内卷化的破解之道在于行政发包制的转型，需要在官僚体制之外寻找力量。其可能的进路是农村基层协商民主制度的发展和完善、农民的再组织化以及农村治理规则的法治化。

薛泽林博士基于政府购买公共服务的仿真分析研究了我国地方政府议事协调机构的运作绩效。政府议事协调机构作为中国政治体系运作中的重要存在，学界和理论界一直对其褒贬不一。他通过仿真分析，验证了议事协调机构对于提升政策绩效的积极作用，并结合相关的访谈资料，对如何提升议事协调机构的运作绩效进行了经验性的讨论。作为一种中国特色的制度运作方式，议事协调机构制度是将未来风险应对与当前我国已有政治体制进行有效衔接，并以此建立起基于比较优势的韧性治理体系的一种有效尝试。

三、党性、政党组织与共同富裕

中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家则是推进共同富裕之路的有力保障。与会学者围绕着党性、政党组织与共同富裕之间关系展开了深入研讨。

唐亚林教授从组织力与党性人的视角探讨了共同富裕的政治基础。他认为，党性人的维度结构包括理想信念的引领者、工作生活的带头者、危机时刻的奉献者与发展制度的革新者。从经济人到党性人、从消极限制政府权力到积极履行职责是现代政治制度的履职基础，掌握公权力的政党组织是实现个人利益与公共利益相结合的政治组织，是实现共同富裕的制度载体。由此他提出了“党兴国体制”的概念，这种体制是集“发展-领导型体制”与“使命-责任体制”于一体的复合型体制。从发展目标看，它是一个“发展-领导型体制”；从运作模式看，它是一个“使命-责任体制”，内蕴着推动生产力发展与实现人民民主相结合的共同富裕的制度基础。

张明军教授主要研究了中国共产党的会议制度，其目的是为了弄清楚地方党委一把手在会议的最后阶段是如何决策的。中国共产党的会议类型包括法定会议（如党代会、民主生活会）、准法定会议（如主席团会议、书记干部办公会议）与非法定会议（如中央工作会议、座谈会议）。在这三种会议中，非法定会议起的是决定性、实质性作用，法定会议和准法定会议起的是履行合法程序的作用。从践行民主的类型来看，非法定会议展示的是协商民主，是一个消除分歧、形成共识的过程；法定会议和准法定会议展示的是票决民主，主要是为了履行基本的法定程序。

杨雪冬教授通过历史分析研究了中国共产党的战略判断与领导方式。从历史来看，中国共产党总是能把握时机，根据不同历史情况作出战略判断。共产党在军事斗争年代形成了丰富的经验，主要有两种基本的决策模式：决战模式与游击战模式。建国后，党的领导方式开始从分散走向集中，从军事的集中到政治的集中，1953年中央请示报告制度标志着党的一元化领导的形成。改革开放后，共产党开始反思这种高度集权的制度，上世纪八十年代整个政府改革其实都是放权让利的改革，从而“根据地”型决策范式开始复兴。再到十八大以来，为了实现重大历史任务，党主动选择并加强了集中统一领导。

汪仲启博士探讨了社会转型背景下政党基层组织的调试与变迁。以楼宇党建为代表的区域化党建模式的大量兴起，反映了政党、国家与社会关系的重大调整以及政党合法性建构模式的重大变迁，并进而直接影响到政党组织力的表现形式和获取方式的根本性变化。在新社会空间，政党无法再通过单纯的行政资源和组织体系来整合社会，而必须充当基层社会与国家权力之间的桥梁才能获得合法性，必须恢复其利益代表与整合功能才能获得组织力。政党的功能和工作形态，也必须在“建构-控制-动员-带动-整合-服务-沟通”光谱中逐步由左向右移动。政党对社会的组织力，由刚性的政治领导力与行政强制力转变为柔性的价值引领力、服务凝聚力和利益吸引力。

四、福利制度、民生政治与共同富裕

十九大报告指出，坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。本次会议也围绕着与共同富裕紧密相关的民生政治、福利制度与再分配问题进行了深入研讨。

卢凌宇教授指出幸福是人生的最终目的，幸福是衡量政治和社会进步的“唯一标准”，社会科学研究的变量离幸福越远，研究则越不重要。换言之，幸福是社会科学的“终极因变量”。他认为，学界目前主要用“主观幸福感”（subjective well-being，简称SWB）对幸福进行度量。SWB受到一系列心理和非心理因素的影响，如宗教信仰、生命预期、慢性病、人口密度、城市化、经济增长、通货膨胀、基尼系数等等。目前该领域对于政治因素的研究严重缺位，低估了政治因素的重要性。诸如，投票与选举、冲突与战争、国际攀比、全球化、腐败等都对SWB有重要影响。因此，从政治学视角研究幸福问题大有可为。

孟天广副教授认为，改革开放四十年中国政治议题的核心是经济增长，且分配制度服务于经济增长，从而形成持续的不均等增长。我国在1998年启动的社会福利体制改革强化了政府在再分配中的角色。研究发现，不同再分配项目（如养老保险、医疗保险、义务教育、最低生活保障）对政治信任的效应迥异，根源在于再分配的制度设计。因此，为强化中国共产党治理国家的合法性，政府应通过改造社会福利制度以促进再分配，应对转型过程中遭遇的不平等与不公正问题、确保在促进经济增长的同时保证转型公正。

张敏副教授指出我国社会主要矛盾的转换拉开了新时期生活政治的大幕。生活政治是有关选择的政治和生活方式的政治。随着革命话语的退出，意识形态的淡化，宏观政治的疏离与政治娱乐化，社会大众开始更关心自己生活的环境。我国已经初步形成了个体化社会，个体从依赖国家到依赖市场，因而中国政治也应从国家政治向生活政治转变。个体化社会的影响既有政治意义，也有治理意义，国家治理的转型必须面对个体化社会的现实，关注个体的生活实现问题，处理好国家与个体的关系。因而，塑造良好的生活政治以实现人们良好的生活感知是国家治理转型与现代化的目标。

刘乐明博士通过研究我国尘肺病问题对民生政治进行了关切。他认为，改革开放前的尘肺病治理主要是一种单位制体系下的身份制治理模式，而改革开放后国家则试图通过市场化改革实现契约化治理，但由于政治契约的不完善，导致未能实现完全契约化的治理模式，从而形成了一种半契约化的尘肺病治理模式。这实则表明，只有通过完善政治契约才能建立完善的市场化体系。这个问题也表明我国政治体制改革的滞后困扰着经济体制改革的深入推进。进一步来看，我们在从身份到契约的现代化转型，还有漫长的路要走。

五、生态治理、能源战略与共同富裕

十九大报告指出，要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，其中生态文明是实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要面向，是实现全体人民共同富裕的基础之一。与会学者围绕着环境治理、生态文明与能源战略问题进行了深入讨论。

沈永东研究员以杭州B20峰会空气质量保障为例研究了中国政府是如何实现重大事件中的“蓝天保卫战”。他认为，空气质量保障的运动式治理需要在中央政府或上级部门提供政治支持的基础上，经过各级政策层层压力传导和细化任务分配，不断进行权力配置，并在治理的整个过程中充分动员政府、专家、公众等各方社会资源，最终实现天空蓝的治理目标。他发现，在环境运动式治理的政策制定和执行过程中引入专家资源能够使得运动式治理变得更加有效，通过降低负面影响，实现环境运动式治理的可持续效应。

韩冬临副教授研究了空气质量、环境污染感知与地方政府环境治理评价之间的关系。根据环保法的规定，地方政府对地方环境保护负总责。但是环境保护的绩效评估中，地方政府是主体从方法角度而言，对政府绩效的评价必须考虑公众的感知，需要采用结构方程模型。地方政府需切实提升环境治理水平；公众对政府环保工作的评价，一方面来自生态环境恶化是否得到遏制这一可观测的事实，另外一方面也来自于这一事实是否能借助多种媒介信息被公众感知。因此，在环境治理评价中，公众评价需要谨慎推广，地方政府干得好不等于公众就会评价好，还需要说得好。

陈娟博士研究了国际能源体系变迁与中国能源安全战略问题。上世纪七十年代的两场石油危机对国内国际能源安全形成挑战。从2000年左右开始，中国在新能源方面有很大影响。国际能源体系发生了结构性变迁，一是美国的页岩气革命，二是中国和欧盟领导的非传统能源的开发，能源的供需格局在改变，中国能源生产无法满足生产需要，目前高度依靠煤炭资源。研究发现，能源的稀缺性能够颠覆和改变大国之间的关系，2014年对中国来说是一个重要的时间节点，在一系列相关高规格会议后，2016年出台了国家能源安全发展战略，将能源问题提升到国家安全的战略高度。

总之与会者围绕着“共同富裕的政治基础”形成了诸多共识，也存在着一定的争论。正如景跃进教授所言，十九大报告提出的社会基本矛盾具有恒在性，发展不平衡是普遍现象，甚至可以说是客观规律。这其实表明我国社会基本矛盾消除的艰巨性与持久性。因此，政治学学者应不遗余力继续为共同富裕的政治基础贡献智慧。