竹立家：增设直辖市有利于推动区域发展

自1997年重庆成为直辖市后，民间关于增设直辖市的呼声一直不少，至少有深圳、南京、西安、青岛、武汉、厦门等十个左右城市曾传出直辖的消息。

近年来，增设直辖市的传闻几乎每年都会出现，十来个热点城市也一度身陷“绯闻”之中。

近期，由《中国科学院院刊》(2020年第7期)发表的一篇名为《“十四五”时期，如何优化我国的行政区划设置?》的文章建议，为配合国家“一带一路”倡议和城市群发展战略，应将深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。

文章还分析称，行政区划设置特别是行政级别升格可以影响区域发展的决策及发展重点，同时也影响不同政区统筹支配和获取各种资源的能力。例如，直辖市在国家社会经济发展中的地位更加重要，能够获取更多的国家资源。因此，在一些地区设立直辖市，可以加快这个区域的开发进程——重庆直辖市的设立就是很好的例子。

第一财经记者注意到，该篇论文的两名作者为王开泳、陈田。中国科学院官网显示，王开泳为中国科学院地理科学与资源研究所副研究员，主要从事空间规划与治理、城市与区域规划、行政区划方面研究。陈田为现任中科院地理科学与资源研究所城市与乡村发展研究室主任，主要从事城市地理、城市与区域规划、旅游规划方面的研究。

8月3日下午，上述论文作者之一，中科院地理科学与资源研究所城市与乡村发展研究室主任陈田对第一财经表示，这篇论文中的观点仅是一家之言，欢迎其他专家各抒己见，但是希望媒体不要炒作，尽快回归正常的学术讨论。

尽管这只是一篇学术论文的观点，但增设直辖市的观点还是引发广泛争论。自1997年重庆成为直辖市后，民间关于增设直辖市的呼声一直不少，至少有深圳、南京、西安、青岛、武汉、厦门、大连等十个左右城市曾传出直辖的消息。

今年7月30日，中共中央政治局召开会议，研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。会议还分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议指出，要加快新型基础设施建设，深入推进重大区域发展战略，加快国家重大战略项目实施步伐。要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新。

当前，增设直辖市是否有必要性?利弊都有哪些? 就这些相关问题，第一财经记者采访了国家行政学院公共管理教研部教授竹立家和中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞两位专家。

竹立家：增设直辖市有利于推动区域发展。

竹立家对第一财经分析称，随着中国经济发展的态势，行政区划微调是一个总体趋势。从目前中国的经济总量、区域发展状况、中心区域对整个国家的带动和推动作用来看，中国的行政区划调整未来几年会出现一些新的态势。

竹立家说，行政区划调整可以促进行政管理扁平化，更好地发挥区域城市经济中心的作用，更好地衔接一带一路，因此，一些城市变为直辖市这种可能性还是存在的。增设直辖市，有利于提升一些中心城市自主发展的能力，增强经济、社会资源配置的能力。

那么，什么样的城市直辖的可能性比较大呢?

竹立家说，直辖市的设立不仅仅考虑经济总量，而且也要考量政治管理与社会发展，要考量区位、对区域的辐射和影响等因素，包含了政治、经济、地理、文化等各方面的因素。

以这几十年唯一增设的直辖市重庆为例，在直辖前，四川人口超一亿，是当时我国人口最多的省份，土地面积超过56万平方公里;当时重庆是我国中西部唯一的非省会副省级城市，直辖后，四川仍有大区中心城市成都领衔;在地理区位上，老重庆偏居四川东南部;国家启动三峡建设，重庆承担上百万的移民重任;当时直辖市主要在华北和华东，中西部一个都没有。

综合各种因素来看，竹立家认为，目前可能性最大的还是深圳，深圳直辖对大湾区的发展有很大的推动作用。

牛凤瑞：增设直辖市作用不大。

在牛凤瑞看来，增设直辖市，所能起到的作用并不想象中那么大。

“难道不改直辖市，这些城市就不能发挥引领作用吗?当然，对这些城市来说，他们是求之不得的，因为行政级别提高了，就意味着集聚资源的权力和空间会更大。但是，对所在省来说是‘拔大苗’，这‘大苗’一拔，可能负面的影响也很大。”

牛凤瑞说，当前因为行政区划对资源要素自由流动所造成的壁垒仍然存在，很多地方都是希望通过行政区划调整，通过边界变化来解决这个问题。但相比行政区划调整，更应该通过对要素流动受到行政区划制约这个方面的改革入手。

在牛凤瑞看来，深圳、青岛、大连等城市如果直辖以后，对这些城市所在地区发展的整体促进作用与负面影响是抵消的，或者会弊大于利。

牛凤瑞分析，行政区划调整以后，打破了一些壁垒，但也会形成新的壁垒。“比如，现在深圳存在发展空间过于窄小的问题，有人希望把惠州划给他，这样他的配置资源的空间就更大了。但深圳与惠州的行政边界壁垒这么高这么深，为什么不能消除这个壁垒?这个边界壁垒没打破，还是管理体制上的问题，是既有行政力量对资源配置的过度干预。”

比如，在都市圈一体化过程中，轨道交通尤其是具备通勤功能的地铁、市域铁路对都市圈的发展十分关键。2019年11月，深圳曾公布《建设交通强国城市范例行动方案(2019-2035年)》(下称《方案》)并征求公众意见，《方案》指出，深圳与莞惠之间跨市机动化出行中轨道分担比例不足5%，跨市城市轨道交通如深圳10号线东延至东莞凤岗等难以有效推进。