政府财政收入靠卖地「中国的土地财政什么时候能终结」

作者：许益辉（商务新闻财经评论员）

“土地财政”，是中国特有的经济现象。土地出让收入，一直是许多城市重要的财政支柱之一。“土地财政”这一名词来历不明、没有严格定义，却前所未有地改变了中国城市的面貌，甚至成为了全球经济兴盛的根源。

土地是农民的命根子，城市的钱袋子。人们不禁会问，城市土地出让收入究竟有多少？“卖地之王”城市形成的原因又是什么？土地拍卖，以地生财，钱用到哪里去了？土地出让金下跌，财政依靠土地的好时代已经亮起了红灯，部分城市应该采取什么对策？且看下文分析。

一、谁是2021年“卖地之王”？

2021年全国300座城市土地出让金总额为5.62万亿元，占全国财政收入的45.41%，占地方财政收入的84.78%，同比下滑9%；300座城市成交各类用地20.2亿平方米，同比下降17.1%。自2015年以来，300多座城市土地出让金首现同比下降。

2021年上海土地出让金收入全国第一，在2021年全年土地出让金城市排名中仍居榜首。

我们看到，在2021年土地出让收入排名前十的城市中，上海、杭州、南京、苏州这些长三角地区城市占据了4席。

其中，上海以3323亿元，领跑全国，杭州以3084亿元位居第二。上海、杭州，双双突破3000亿元，刷新历史记录，杭州卖地收入已经连续5年超过2000亿元，堪称史无前例。

上海土拍呈现平稳态势，在国内土地市场热度“骤降”情况下，实现了“稳地价、稳预期”的目标。

上海一直是多家房企积极布局的重点。2021年，上海土地出让金总额达到3323亿元，同比上涨12.57%，吸金能力领跑全国。据凤凰网房产统计，2021年上海总计成交95宗含宅地，总建面约1210.3万方，总出让金额约2397.8亿元。虎年之际，回看去年集中供地的三轮土拍，第一批次土拍热度高涨，多数宅地触发一次报价，拿地需要“拼手速”；到二批次受调控影响回归理性，“随机值”补丁及时开启。三批次土拍延续平稳态势。

从上海涉宅用地的拿地企业来看，以央企、国企为主流，央企、国企不论是在融资成本还是在融资渠道方面都更有优势。其中大华、大名城、金地等持续深耕型民企代表，依托项目销售回款在窗口期补仓，实现“拿地、销售、回款、再拿地”的正向自我循环。

（2021年上海房企联合拿地详情）

整体来说，2021年上海土地市场表现还是比较稳定的，面对新形势下的2022年，上海在坚持“房住不炒”方针下，还会持续调控市场，总供应量跟今年差不多，略有上浮或者减少，在房价地价联动机制下，地价还是比较稳定的，“稳房价、稳地价、稳预期”的调控目标在进一步达成中。

2021年，杭州以3084亿元的土地出让金总额位居第二，卖地收入增幅接近20%。

杭州卖地收入井喷，与亚运、城村改造和棚改、楼市热度居高不下有关。2020年，杭州是亚运之年，需要巨额的资金作为支撑，卖地收入正好填补资金需求。

全国住房数量已经出现饱至过剩，但一二线城市仍旧存在结构性短缺，在这些人口流入城市，提高土地供应量，尤其是住宅用地供应量，依旧是当行之策。

2021年资金总量10强城市：京沪领跑，资金总量是反映地区经济发展的重要数据。

二、其他部分城市卖地收入情况分析

据统计，在中国34个省级行政区中，2021年，仅北京、天津、上海、江苏、浙江、贵州，6个地方实现正增长。

有10个省，像福建、青海、广东、四川、湖北、山东、重庆、湖南、安徽、陕西，2021年土地出让金同比下滑在20%以内。

其中有13个省，像云南、新疆、黑龙江、内蒙古、广西、山西、甘肃、河北、宁夏、江西、吉林、河南、辽宁，土地出让金同比下滑超过20%。

其中，最低的是云南，所有地级市都是负增长，全年只完成了预算的19%，省会城市昆明下滑幅度更是高达78.3%。直接拖累了整个省份土地出让金，下降70%以上。

黑龙江的成绩也难看，哈尔滨卖地收入直降一半，哈尔滨是全国范围内第1个开启“救市”的城市。每一个地方的发展都需要以长久的眼光来看，人口就是推动所有产业进步的最关键因素之一，黑龙江在过去的十年中，人口流失超过600万人。

京津冀以及部分地区的省会同样也是撑不住。太原、昆明、南昌跌幅超过60%，华北、西南、中部省会尚且如此，千百个依赖土地出让的三四线城市都出现大幅度下滑。

除北上广深、成都、武汉、杭州、南京等城市以外，其他地区都遭遇土地卖不出去的尴尬。

三、20年来土地出让：从500多亿增至8.4万亿元，卖地收入钱用在哪里了？

20年来，全国地方政府土地出让收入，由98年的507亿元，增至2020年的8.4万亿元，增长约165倍。众所周知，地方财政收入主要看两个账：一是看一般公共预算收入，包括税收收入和非税收入，税收收入要和中央财政分成；另一部分则是政府性基金收入，这部分主要就是卖地收入。从2020年开始，卖地收入就已经超过财政收入，成为地方的主要收入来源。大多数城市的卖地收入已经超过了狭义上的财政收入，成为地方主要的财力来源。这就是“土地财政”这一说法的由来。

俗话说，“取之于民，用之于民”，那么，土地出让获得的巨额收入，到底去哪了呢？

这需要首先明确一个问题，卖地收入归谁所有，归中央财政还是地方财政？

我国1989年开始征收土地出让金，当时规定，在进行必要扣除后，中央与地方4：6分成。由于无法核实土地的开发成本，中央实际上所得很少。94年以后至今，出让金不再上缴中央，全部留归地方。土地出让金怎么用，国务院说了算，用哪里用多少由地方支配。

土地出让收入中约52%用于征地和拆迁补偿，约23%用于土地整理支出，约11%用于城市建设支出，约1%用于农村基础设施建设。

到底用在哪里了呢？

（1）拆迁征地补偿。房价行情越走越高，相应的拆迁补偿费也越来越高。土地补偿费、拆迁补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费……尤其货币化补偿，这笔钱主要就来自土地出让金了，这也是土拍收益最主要的一笔支出。

（2）土地开发支出。前期土地开发性支出，包括土地出让需要进行相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及需要支付的银行贷款本息等支出。

（3）农村补贴支出。支农支出具体包括农业土地开发支出、补助被征地农民基本生活保障支出、扶持被征地农民就业、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。

其中，农业土地开发资金主要包括土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发支出。简单来说，支农支出，就是用于建设没被征地的农用地，以及补偿、扶持被征地的农民。

（4）城市建设支出。城市建设，修路修桥修公园绿地，都需要大量资金支持。包括基础设施建设支出，以及配套设施建设支出。如高铁、高速、学校、医院、供排水、供电、天然气管道、道路、路灯、广场、公园、公厕、消防、公交、地铁等支出。

其他支出主要包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。作为国有土地收益基金持有人的地方政府，将从土地出让收益中，划走固定份额，专项用于地方政府对国有土地收购的储备。

四、去年开始，卖地收入究竟降了多少？对地方财政有哪些影响？

1、卖地收入下降了多少？

数据显示，全国300城住宅用地今年三季度成交1.6亿平方米，同比下降46.9%，土地出让金为8623亿元，同比下降幅度高达36.6%。穆迪报告显示，在已经进行了第二轮集中供地城市的成交地块中，四分之三的地块，已经没有任何溢价。

下降36%是什么概念？

去年三季度300城卖地收入还是13700亿的级别，今年降到了不到8700亿，只用了一年时间，300个城市的卖地收入就下降了5000亿。去年卖地收入是8万亿，表面上看5000亿并不多，但对市场预期的影响不容小觑。

会带来两大影响：

第一，地方财政、基建、基层开支会受影响。2

020年全国土地财政依赖度攀升至29.72%。分各省来看，浙江、江苏、广西、重庆、四川、山东、安徽七个省市的土地财政依赖度高于45%；相对而言，宁夏、内蒙古、西藏三个省市对土地财政的依赖度偏低，土地财政依赖度均低于20%。

第二，影响当地城投的偿债。

由于政府返还的土地出让金是城投公司偿债的重要资金来源之一，因此，区域内的土地行情会对城投公司的债务偿付产生一定影响。2022年，城投债面临一定的偿付压力，总偿债量约在4万亿元左右，其中3、4月份是偿债高峰。从省份来看，江苏、浙江、山东、四川和湖南为城投债到期回售量前五大省份。

据中泰证券研究所数据显示，2021年31省前10个月成交地块的土地出让金中，只有江苏、浙江等8个省份土地出让金同比正增长。其余23个省份土地出让金同比都在下降，其中云南、新疆、海南、黑龙江等降幅超过50%。

面对近年卖地收入连连下滑的局势，笔者进行了走访，很多地方财政官员也坦言：根本没有更好的办法来应对。毕竟房价下行，地价下行，本来想提高单价，现在对单价也有了限制，能做的只能是削减支出预算。土地出让收入是“三保”，即驱动基建、保民生支出、保基层工资的前提条件。旧模式短期还无法完全摆脱，产业转型需要时间，摆脱房地产依赖也需要时间。

2、卖地收入下跌，少数地方财政被逼进行“财政重整”

去年12月23日，鹤岗正式成为全中国史无前例的财政重整的地级市。鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称，因该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。

取消招聘，如坐针毡。意味着地方基层体制内的大门轰然关闭，寒门学子被拒公务员大门外；而 “财政重整”，四字千钧，让地方父母官丢尽颜面。

地方政府财政重整公示近年有两次：2018年四川资阳市的雁江区、安岳县公示财政重整，这一次是从县级变成了市一级，鹤岗也成为中国第一个财政重整的地级市。

鹤岗全市2020年政府性基金收入只有2.1亿元。作为一个税收收入、土地财政收入、国企利润收入都“三少”的城市，鹤岗此前是怎么维系正常运转的？答案是上级补助，上级政府转移支付是鹤岗地方财政的顶梁柱。

财政重整是鹤岗继续获得转移支付的前提。在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

3、“我们的发展不靠土地财政！”

这是时任江苏江阴市委书记陈金虎最为响亮的话，他的话如雷贯耳，让人耳目一新。他的底气从哪里来？

据有关资料显示，2020年，江阴一个县的GDP突破4000亿元，甚至超过一些省级行政区的GDP。在中国信息通信研究院发布的《中国工业百强县（市）、百强区发展报告》中，江阴市再次位列中国工业百强县（市）之首，实现“四连冠”。在全国县域经济与县域发展专业研究机构、社会智库中郡研究所发布《第二十届县域经济与县域发展监测评价报告》，江阴市居全国县域经济基本竞争力前100名县市名单首位，实现“十八连冠”。

江阴户籍人口126.66万人，常住人口177.95万人。按常住人口计算，人均地区生产总值23.12万元，约3.6万美元，这一数据已经远超过北上广深等大城市。江阴还拥有上市公司53个、中国企业500强11个、中国制造业企业500强15个、中国民营企业500强14个。2020年，全市拥有上市公司53个，包括境外上市20个，境内上市33个，其中主板上市27个、创业板上市6个，这一数据在34个省级行政区中也可以排到中上游。

值得探寻和研究的是：江阴市场经济之所以生机勃勃，实体经济是根，根深才能枝繁叶茂。说到江阴，许多人都惊叹于它的“大”与“强”，在不足1000平方公里的县域，没有丰富的矿藏等资源禀赋，没有得天独厚的区位优势，也缺乏央企、国企的强力支柱产业，然而，却在中国县域经济版图上勾画出了自己引以为傲的蓝图。

土地出让金同比下降，使一些中小城市财政压力增大，地方官员为此忧心忡忡，咋整？看到江阴，是否心里五味杂陈的？

五、出让金减少了，地方政府怎样才能平衡正常的财政收支呢？

笔者建议：首先是转变思维定式，政府要有“过紧日子”意识，减少对土地相关收入的依赖。由于公共财政支出年均增速高于公共财政收入增速，缺口越来越大。把精力转到优化投资环境上，转到帮扶企业服务上来，转到支持实体经济，培植财税企业，做强做大产业经济，增加财政收入，冲抵土地出让金下降带来的财政压力。

其次，是精兵简政，减少机关人员，减轻机构臃肿现象。如果一个局10多个副局长，人浮于事，相互掣肘，既影响效率，还增加开支。

第三，是做好政策的衔接，避免“财政悬崖”。土地要素作为改革以来促进经济增长的原动力之一，一举一动切实为民生。需要关注经济增长接续稳定问题，债务可持续性不仅要考虑债务率，也要考虑经济增长的问题；还需要避免地方政府没钱不作为的现象，妥善处理央地事权划分以及对地方政府的考核激励问题。

第四，金融回归主责主业，金融供给侧结构性改革，已经压降大量的金融无效产能，化解地方债务风险。要通过监管政策，如影子银行清理、理财子公司的成立等，降低金融机构与土地财政的“铁三角”信用危机派生关系，弱化表内外风险连接。

最后、要扭转目前的土地财政境况，只靠发债、税收、节衣缩食是很难解决的，稳住房地产，维持土地市场交投活跃，是唯一的解决办法。目前，楼市已经有转向的苗头了，比如，银保监会最新数据显示，银行业金融机构房地产贷款同比增长，整体保持稳定。个人住房贷款中90%以上用于支持首套房，投向住房租赁市场的贷款同比增长61.5%。

如何稳住房地产市场的成交量？

1、面对部分城市卖地收入下滑，各地方政府和央行以及银保会有所指示和导向措施。

其一是各地政府下调三次拍地的条件和门槛，土地财政“让利”。部分城市除了下调地价、保证金比例、减少捆绑限制外，还放宽了开发商拿地付款周期。

其二就是放宽房企融资，货币适当边际宽松，让市场里的“水”充裕一些。

楼市是“灰犀牛”捆绑了太多的财富，占据了金融体系的半壁江山。土地出让收入，土地财政、债务驱动、城市扩张、旧模式的转型需要时间。只有拖住时间，稳住房价波动，慢慢缩小土地出让规模、开发投资规模、销售面积和施工面积，才能把空间留给科技与制造。

棋至中盘，不能操之过急。

2022年新年伊始，地方债发行量猛增，7天发行1900亿，堪称史无前例。地方债开年发行加速，一季度21省市计划发债1.23万亿。2022年春节前，地方债预计将发行4021.49亿元。

与此同时，中国人民银行启动新一轮降准，放水了。

水润万物，也可以润土地。但是土地财政的老路，应该渐行渐远了。