可以超出评估价补偿被征收人吗法律规定「对征收评估有异议如何处理」

泓睿达原创210，本文3030字。

有同事问了一个很有意思的问题：“工改中如何合规的征收私人国有建设用地？例如私人老板的国有建设用地双证齐全，评估价值为100万/亩，但该老板要价300万/亩才愿意被征收，最终双方谈意向价格为200万/亩，问，政府能否以高于评估价100万征收私人厂房，会不会存在合规问题？”

刚开始，我援引了《国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院令第590号）》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。不得低于的意思，就是可以高于。能高多少？没说，那么就谈判呗。

后来，同事追问：“政策是否允许对不同地类的评估价进行一定比例的上浮，有没有法规政策允许旧改（包括工改）超过评估值（各项）支付，以及如何量化超出部分？”

两次提问，前一个针对的是具体行政行为，后一个则针对抽象行政行为。如果是基于个案行为，往往我们只需要考虑意思自治、一事一议，而针对具有对特定对象产生的法律后果，我们就要考虑公平性问题。

特别是基于工改这类影响面广的群体。

于是，在请教了征收部门的同事、法律同行，并在国务院网站查阅了《国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院令第590号）》以及住建部《国有土地上房屋征收评估办法（住建部建房〔2011〕77号）》（以下分别简称590和77号）后，我得出两个结论：

第一、不能以谈判价取代评估价。

第二、被征收人可以获得更高的补偿。

01不能以谈判价取代评估价

评估价的产生过程，被征收人不是被动接受的过程，而是可以主动介入的过程。因此评估价不能被随意推翻，继而用逐家逐户的谈判价取代之，如果可以推翻，那每一家谈判的价码和结果都会不一样，在整体上是对低价被征收人的不公平。

如何体现被征收人对评估价的作用呢？

根据590号第二十条，评估机构的选取，是由被征收人之间协商产生。除非被征收人之间各有各的选择，谁也说服不了谁。那么这条规定的后半句，才是政府按照少数服从多数的原则决定用哪一家，或者采取摇号、抽签的方式随机确定。

选好了评估机构后，他们会通过书面调查、实地勘察，使用市场评估法、收益评估法、成本评估法和假设开发评估法等开展评估。在这个过程里，你房屋里贴的金瓷砖，土地上种的黄花梨，一切不可移动物品都会被纳入评估对象，最后形成一组数据，经你确认后形成评估价。

注意，这个过程可以选取两家以上评估机构，也可以使用两种以上评估方法，但是一旦选定评估机构，就不能因为你觉得他评估低了，就不予承认评估价并单方随意更换。

接着，每一家的评估结果都会被公示征求意见，如果被征收人有疑问，评估机构要作出解释；依然不服，可以向评估机构提出复核评估；还是不服，那么应该向房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。这个专家委员会，由省、自治区住建部门和设区城市的房地产管理部门成立。

说了许多，核心就一句话：评估价是在你全程参与下形成的、具有法律效力的结果。

评估价不是可用可不用的参考价，和谈判价相比，评估价具有中立、稳定、公平的特性。中立性在于通过第三方形成，而谈判价是双方意思互相靠近的结果，缺乏参照的坐标。稳定性在于评估价适用于征收范围内的所有人，而谈判价只适用于一户人，即使是集体谈判，价格适用于所有人，也无法证明没有背离市场价值。公平性在于每一个先达成的谈判价，都是后达成谈判价的起步价，这既对同一批次的先定价人不公平，也增加了其他批次征收的难度。

02 “不得低于”怎么理解

这里，对590号第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”应当如何理解呢？注意“房屋价值”和“市场价格” 两个关键词。

在第十九条同款第二句中，有对“房屋价值”的确定方式，“由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”，用A代表这个表述。而77号文第十一条，也有对“房屋价值”的定义，是指“在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额。”用B代表这个表述。前者A可以概括为第三方机构评估价格，后者B可以概括为理性双方自愿价格。

AB并不矛盾，B是过去发生的市场行为，A是对B调查统计后形成的评估价值。

那么“市场价格”如何定义？在77号第三十条有回应，是指“被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。”简称平均交易价格，用C指代这个表述。

当存在过市场交易行为的时候，A=B=C成立。

当没有交易行为的时候，比如在建工程，没有完工也没有装修，无法进行同类房屋市场价格的比较，又如化工厂、钢铁厂等特殊行业市场上几乎没有交易，因此均不适用市场法，C是缺失的。因此，没有C时，则590第十九条第一句“不得低于”不再适用，而适用于剩下的A=B，即以评估价确定，此时的评估价可以是成本评估法、收益评估法或者假定开发评估法。

当有交易行为但可以使用不同评估法的时候。比如老旧建筑物，测算折旧难度大，一般用残值评估价格，不适用成本法而适用假设开发法评估。老旧建筑物往往也存在市场交易，则C存在，如果使用成本法会导致A〈C，此时应该使用市场评估法或者假设开发法，使得A≧C，此为符合590第十九条规定。

但是无论上述哪一种情况，均不可脱离评估价，不可使用谈判价。

03 可以获得更高的补偿

花开两朵各表一枝，一方面被征收房屋价值主要依据评估价格，另一方面被征收人能够收到的款项又高于评估价格。这不是谈判的结果，而是法定的结果。590号第十七条规定除了对被征收房屋价值进行补偿外，还列举了三种补偿、补助和奖励情形，分别是搬迁安置补偿、停产停业补偿、补助费用和奖励费用。补助和奖励规则由当地政府制定。

比如对越早签约的被征收人进行激励而提供“限期签约奖励”，对在限期内主动搬迁和交付的被征收人提供“搬迁交付奖励”，以及对被征收人选择货币补助，而不是提供实物置换补偿的，按照房屋和土地评估价的一定比例提供“选择货币补偿奖励”。补助措施则有新建房屋规税费补助。

04 结论

行文至此，对于能否超出市场评估价补偿被征收人的问题，应该遵循两条原则，第一是坚持以评估价为补偿基准，第二是评估价以外的上浮坚持以征收决定为标准。

简言之，规则确定之后，必须遵守。特别是补助和奖励措施，你可以给评估总价1%的奖励，也可以给评估总价100%的奖励（这在各地政策中往往有控制比例），但是必须在征收决定中明确、公告、一视同仁对所有被征收人适用，而不能私相授受。

我在湖南某市向最高法提请对某实业公司征收案的再审判决中，找到一段精彩的判词，充分说明评估价和征收决定的规则为法院所坚定遵循：

“在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵守《征补条例》等法律、法规的规定，符合征收决定及房屋征收补偿安置方案的要求，对被征收人给予公平补偿。行政机关违反《征补条例》等法律法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。断然不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。”

被征收人对于土地和房屋价值的判断千差万别，诉求多元、价值多元、利益最大化充盈于完全自发的市场行为中，如果以谈判价推翻评估价，将导致城市更新举步维艰，也导致被征收人得陇望蜀、恶性竞争。

“陋室虽破，风可进雨可进国王不可进”的法谚虽然充斥了私权至上的豪迈，但在私权与公共利益的百年博弈变迁中却变得不合时宜。