上海市人民政府公布《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》

2021年11月23日，上海市人民政府公布《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》。这份意见已于2021年12月1日起实施，有效期至2026年11月30日。

其中明确，统筹考虑人口、产业、土地和重点发展区域，发挥政府引导和市场机制作用，深挖潜力，推动多主体投资、多渠道供给保障性租赁住房。将公租房、单位租赁房、享受政策支持的各类租赁住房中符合条件的房源，统一纳入保障性租赁住房管理。

据上海市副市长汤志平当日介绍，《实施意见》聚焦新市民、青年人租赁需求的堵点、痛点和难点，精准设计了上海市保障性租赁住房基础制度。其特点有四。

一是准入广覆盖。申请对象不限户籍、不设收入线，基本准入条件是在上海市合法就业且住房困难。二是租期更稳定。租赁合同期限原则上不少于1年、不超过3年，鼓励出租单位与承租人签订2年、3年期的租赁合同。三是租金可负担。面向社会供应的项目，初次定价在同地段、同品质市场租赁住房租金的九折以下，后续调价时，年涨幅最高不超过5%。四是户型小而美，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主。

汤志平副市长同日宣布，到“十四五”末（2025年），上海将累计建设筹措保障性租赁住房60万套（间）以上，其中40万套（间）左右形成供应，可较大程度缓解新市民、青年人的住房困难。

这之前，已有深圳、广州、厦门、成都、武汉、杭州、苏州、南京、合肥、天津等城市公布了加快发展本地保障性租赁住房的实施意见或征求意见稿。

今年3月，国务院政府工作报告提出，要切实增加保障性租赁住房供给，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。7月初，国务院公布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》。10月，住建部召开发展保障性租赁住房工作现场会，进一步明确，保障性租赁住房主要面向无房新市民、青年人，不设收入线门槛。

不难理解，上海及其他各大城市近期出台的加快发展本地保障性租赁住房的举措，是对中央要求的坚定落实。

那么，什么是保障性租赁住房，发展保障性租赁住房意义何在，这项制度的推行目前还面临哪些主要难点和障碍？

保障性租赁住房政策的由来

新中国的住房制度经历了实物分配、市场化改革和保障性建设三个阶段。

1978年以前的住房实物分配制度是计划经济条件下的住房完全福利化阶段。1998年开始实施的住房制度商品化、市场化和货币化改革主要是发挥市场机制配置住房，但住房保障有所弱化。2007年以来，我国进入大力发展保障性住房阶段，住房保障制度建设思路由“居者有其屋”向“住有所居”转变，由以“经济适用住房”为核心的出售型住房保障制度向以“公共租赁住房”为核心的出租型住房保障制度转变。

目前，我国的出售型保障住房包括经济适用房、限价房和共有产权房，出租型保障住房包括廉租房和公共租赁住房。以下介绍出租型保障住房相关政策的演变。

廉租住房是最早的出租型保障房。1998年7月，国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。其中提到，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。

1999年4 月，住建部出台的《城镇廉租住房管理办法》明确了廉租住房的目的、定义、来源、定价、开发建设、申请审批等细节。2003年12月，住建部、财政部等部委在该《办法》基础上修订出台《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，对廉租住房的保障对象、准入条件、房源、资金和审核等做出了更加规范的要求。

2007年以来，很多城市房价上涨过快，导致中低收入者以及新市民无力买房和租房，但当时的住房保障体系尚未出台中低收入者的租赁保障制度。

2010年6月，住建部等七部委发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》确定了公共租赁住房在我国住房保障制度中的地位。2011年9月，国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，要求大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，公共租赁住房进入快速发展阶段。

2013 年12月，住建部、财政部和发改委联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房，统一轮候配租，房源统一按公共租赁住房分配和管理。

2015年12月，中央政治局会议提出，推进以“满足新市民”为出发点的住房制度改革。

2016年6月，国务院办公厅印发的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》要求，以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。

2016年12月召开的中央经济工作会议首次明确，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”（“房住不炒”）的定位。2017年10月，坚持“房住不炒”定位被写入十九大报告，并成为至今指导我国房地产市场发展的核心理念。十九大报告还要求，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

2020年10月，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求“扩大保障性租赁住房供给”。这是“保障性租赁住房”这一概念首度提出。当年12月召开的中央经济工作会议再度强调，坚持“房主不炒”定位，高度重视保障性租赁住房建设。

2021年3月，扩大保障性租赁住房供给作为一项重点工作被列入“十四五”规划和2035年远景目标纲要。6月18日召开的国务院常务会议确定了加快发展保障性租赁住房的政策。7月初，《关于加快发展保障性租赁住房的意见》公布，为发展保障性租赁住房提供了基础制度和支持政策。

简言之，保障性租赁住房，与公租房、共有产权房等一起构成了新时期我国的住房保障体系，旨在解决因不符合中低收入家庭标准而不能申请公租房，同时又无力购买共有产权房或商品房的特定人群（即新市民、年轻人）的住房问题。

大力发展保障性租赁住房的意义

那么，我国发展保障性租赁住房的意义在哪里？对此，住建部副部长倪虹在今年发表的一篇文章中给出六个方面的政策性解释。

第一，有利于推进以人为核心的新型城镇化。2020年，我国常住人口城镇化率达63.89%，已进入城镇化较快发展的中后期，流动人口达3.76 亿，人口向经济发达地区和城市群集聚趋势明显，其中大量是新市民、青年人。加快发展小户型、低租金、有利于职住平衡的保障性租赁住房，帮助新市民、青年人等群体缓解阶段性住房困难，为他们在城市安居乐业提供基本住房保障，将有力促进“十四五”时期新型城镇化更高质量发展。

第二，有利于推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。保障性租赁住房由政府给予政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给。农村集体经济组织、企事业单位、园区企业、住房租赁企业、房地产开发企业等主体均可以参与发展，集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、存量闲置房屋、新供应国有建设用地等均可以加以利用，改变了政府作为居住用地唯一供应者、房地产开发商作为住房唯一供应者的情况。

第三，有利于完善住房保障体系。多年来，住房保障工作主要依靠政府投入，重点保障的是城镇户籍住房困难家庭，对新市民、青年人保障力度有限。保障性租赁住房的提出，进一步强化了对新市民、青年人等群体的住房保障，拓展了住房保障供给主体和渠道。在此基础上，可以加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，促进住房保障对象从以户籍家庭为主转向覆盖城镇常住人口，住房保障方式从以政府投入为主转向政府政策支持、吸引社会力量投入为主。

第四，有利于缓解住房租赁市场结构性供给不足。目前，住房租赁市场总体上结构性供给不足，大户型住房供大于求，小户型住房供不应求，缺少位于中心城区或交通便捷地区、适应新市民承受能力的小户型、低租金租赁住房。加快发展保障性租赁住房，能够切实增加小户型（含宿舍型）、低租金房源供给，优化租赁住房供应结构，也有利于稳定市场租金，促进住房租赁市场健康发展。

第五，有利于培育和发展住房租赁企业。发展保障性租赁住房需充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，支持专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。政府提供的土地、财税、金融等政策支持，能够降低保障性租赁住房建设和运营成本，帮助租赁企业形成资金平衡、略有盈利的可持续商业运作模式。同时，审批制度改革措施以及一系列管理制度的出台，也有利于帮助住房租赁企业解决审批等方面的难题。

第六，有利于促进房地产市场平稳健康发展。扩大保障性租赁住房供给，能够不断优化城市住房供应结构，为新市民、青年人等群体通过租赁方式解决住房困难问题提供渠道；能够稳定市场预期，合理释放购房需求，缓解房价上涨压力，为房地产市场平稳健康发展提供有力支撑。同时，保障性租赁住房由政府提供土地、财税、金融等政策支持，能够调动起房地产开发企业转型升级发展保障性租赁住房的积极性，同时引导金融机构将资金用于支持发展保障性租赁住房。

发展保障性租赁住房面临的难题和挑战

毋庸讳言，保障性租赁住房要有大的发展，还面临一些棘手难题。

住建部政策研究中心副研究员金浩然认为，除了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》中提到的土地价款补缴、税费负担、水电气价格等难题之外，推进保障性租赁住房发展面临的其他共性难点还包括以下四点。

首先，资金平衡压力大。国内发展住房租赁普遍面临土地成本高、融资成本高、税率高、租金回报率低和回报周期长的难题。相较于市场化租赁房，保障性租赁住房可以在土地、融资和税费等方面降低成本，但要面对租金低于市场价的要求中国保障性住房，参与主体面临短期内难以实现资金平衡的压力。

其次，融资难和融资贵。保障性租赁住房建设前期投入大，房地产企业、集体经济组织和园区等参与方自有资金有限，需要引入长周期、低成本的资金。目前普遍面临融资难、融资贵的问题。《意见》提出要加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度，但还需要进一步加强落实。

第三，政策支持力度难以把握。目前国内租赁住房的租售比普遍偏低，政府给予政策支持是引导多主体投资、提高社会资本参与积极性的重要基础，但也意味着直接提供资金支持或放弃一部分财政收入，这本质上是一种由社会成员出资、政府代为操作的公益行为，必须确保资源使用的公平性。

第四，保障对象难以划定。目前保障性租赁住房保障范围相对模糊，“符合条件”、“新 市民”、“青年人”都是相对概念，并无统一定义。合理的保障范围既要坚持“保基本”，又要充分考虑不同渠道特征、分类设定准入门槛，更增加了确定保障范围的难度。

浙江大学公共管理学院教授谭荣指出，保障性租赁住房还面临用地指标紧缺的挑战，也就是说，在现有激励机制下，地方政府一般不愿意将紧缺的新增建设用地指标用于保障性租赁住房建设。此外，虽然保障性租赁住房没有明显的负外部性（如污染），但这类住房在空间布局上仍会面临一定程度的“邻避”现象，即：保障性租赁住房会因经济功能弱而在用地方面与其他类型用地出现一定的相邻冲突，从而在选址上受到排挤，一般只能向主城区以外区域布局。

发展道路上从来不少难题和挑战。我国已完成消除绝对贫困这一艰巨任务，人民对美好生活的向往比以往任何时候都来得更加强烈。下一步中国保障性住房，让生活在城市地区的数亿流动人口和下层民众能有尊严且幸福地栖居，安享发展红利，是摆在中央和地方各级政府面前的艰巨任务。发展保障性租赁住房，路线图已经绘就，只待倾力落实。