都市圈这种概念的出现 说明中心城市行政区的硬扩容越来越困难了

2020年8月26日，是深圳经济特区成立“40周年”纪念日，很多人都相信这一天中央会给深圳送来“大礼包”：深圳扩容。

7月28日，东莞市发布了“暂停滨海湾新区各类建设行为”的通告，东莞滨海湾新区距离深圳市区仅有60公里，是东莞对接深圳的桥头堡。

紧接着7月29日，惠州惠阳发布了《惠州市惠阳区人民政府关于废止相关建设用地规划控制的通告》。深圳惠阳同样也距离深圳市区60公里，是深圳和惠州的交界地带。

这两则公告直接引爆了市场关于“深圳扩容”的猜想：东莞滨海湾新区和惠州惠阳可能会被划入深圳。

深圳确实有“扩容”的内在需求，尤其是如果未来要对标全球中心城市的定位，深圳“扩容”是推动深圳城市升级的必然手段。

尤其和其他三个“全球中心城市”比较看，深圳确实太小了：一个北京接近10个深圳那么大，但人口只有深圳的2倍，深圳太拥挤。

深圳经济特区虽然历史上曾经有过三次“扩权”，但历史上还没有过行政区的“扩容”：第一次“扩权”是从蛇口工业区变成深圳经济特区，管理面积从2.14平方公里变成了327平方公里，这是深圳经济特区第一次站上中国历史舞台。

第二“扩权”是在2010年，把深圳市的两个区划归深圳经济特区管理，从而把经济特区的管理面积从327平方公里扩展到了1991平方公里。

第三次“扩权”是在2018年，把深汕合作区468平方公里范围正式划归深圳经济特区管理，把深圳经济特权的管理面积扩张到了2500平方公里。

也就是说，深圳经济特权在历史上的三次调整，都是“扩权不扩容”，只是把自己的管理面积扩大了，但行政区上并没有调整过，深汕合作区到目前为止行政区上还是属于汕尾。

近些年来部分中心城市的扩容，其中一个途径就是把周边地区直接并入中心城市，实现了行政区划的合并。

例如 2011年，通过“三分巢湖”，原地级市巢湖的居巢区、庐江县划归合肥。2016年，简阳市正式划归成都代管。2017年，西安代管了西咸新区。2018年12月，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。

这种模式，可以称之为“行政硬扩容”的概念，即通过行政区划调整，将周边地区纳入到中心城市行政区划范围。这种模式未来也可能还会继续。

但是行政区划的调整总体上比较复杂，原因就在于行政区划调整的动作太大，会涉及到方方面面的利益协调，因此中心城市要想实现“行政硬扩容”并非易事。

比如类似深圳、厦门、宁波这些计划单列市，在财政上与所在省是“分灶吃饭”，要并入周边地区，存在着较大阻力，难度较大。

再比如关于广州与佛山合并，也是一个民间的老话题，但要合并佛山这样的万亿级城市、历史文化名城，基本上是做不到的。

再比如像北京、上海这样的超大城市，由于严控户籍人口的规模，以防止大城市病，因此要合并周边城市也比较难。比如廊坊北三县一直传闻要“入京”，但一直都没有实现。

在“行政区硬扩容”较难实现的情况下，更多的中心城市正在寻求通过打造大都市圈，通过放松落户来打破户籍壁垒，通过打造跨区铁路来加快同城化的方式，实现中心城市的“软扩容”。

比如宁波近期公布了“关于全面放宽落户条件的公告”，提出宁波将给予舟山户籍人员迁移户口同城待遇，舟山市区户籍等同于宁波市区户籍，舟山县市户籍等同于宁波县市户籍。

当前南京都市圈也在持续深入推进，南京与周边地区产业融合发展的步伐不断加快，便捷的交通也拉近与周边城市的距离，安徽滁州人乘坐高铁18分钟就可抵达南京南站。

5月11日，南京发布了长三角一体化《南京实施方案》，里面频繁提及南京都市圈的发展，南京还将加快修编《南京都市圈发展规划》并争取上升到国家层面。

由此可见，“都市圈”这种概念的出现，说明中心城市行政区的“硬扩容”越来越困难了，相反“软扩容”逐渐成为了主流。

4月28日，深圳市发改委发布《2019年工作总结和2020年工作计划》中就提出：加快推进深圳都市圈规划编制，协调莞惠河汕四市共同参与。

充分说明深圳的未来也是“软扩容”，行政区划的“硬扩容”估计难，核心承载体也是“深圳都市圈”。最近网上也爆出了一份“深圳都市圈重大行动计划”，也印证了深圳都市圈的存在。

根据这份文件，“深圳都市圈”将赋予深圳以下权利：

1、设立深圳都市圈合作办公室。

2、申请深圳都市圈部分联合立法权。

3、统一编制深圳都市圈国土空间规划。

4、赋予深圳在深圳都市圈范围内部分事项的省级行政审批权。

5、创新都市圈用地政策。

6、建立跨区域运营国资平台。

7、试点GDP统一核算考核机制。

这个方案跟北京城市副中心被赋予“市级管理权限”基本上是如出一辙。

其实深圳、东莞、惠州的融合发展早在2009年就已经被提出，但历经10年时间，三市的融合度并不够高，基本上还是各干各的。

本次建立“深圳都市圈”，其实是以深圳、东莞、惠州惠阳、深汕合作区、深河合作区五地为基础，探索构建共保共治的区域协同发展示范区，打造一个能普遍推广的广东方案罢了。

所以，所谓的“深圳都市圈”，其实就是广东版+放大版的“通州+北三县”的协同发展示范区，它至少会给“环深”地区带来三大好处：第一，会带来城市地铁的互联互通，深圳及东莞的地铁可能会通往惠州。

第二，产业协同发展，推动周边城市的产业升级。第三，带来更多的购房群体，推动楼市同城化。这种好处唯一的不确定性就是“时间”。

每个都市圈的协同发展都需要一定的时间去培育，通州+北三县的协同发展从谋划到出台，时间长达2年，一直到2020年3月才出台“协同发展规划”，城市铁路才开始有了互联互通的方案。

深圳都市圈现在才提出想法，预计整体规划出台至少要到2021年-2022年了，等待未来发展成熟，那就要“猴年马月”了。

其实由于中国存在很强的行政区障碍，最好的区域协调发展方式就是“行政区硬扩容”，只有通过行政区扩容，才能真正打破行政区划障碍，才能快速推动区域协同发展。

因此不管是对于深圳来说，还是其他的中心城市来说，如果能够实现行政区的扩容，才是真正的扩容，“扩权不扩容”的发展速度会慢很多。

所以，如果深圳本次能够实现真正的行政区扩容，那就会快速推动深圳的城市发展，一个全球中心城市将会很快出现。