契税立法的真实意图到底是什么

李宇嘉

昨天，国税局发布《中华人民共和国契税法》全文，并宣布自2021年9月1日起施行。契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税。由于契税直接关系到购房成本，契税法发布的消息很快冲上热搜，很多中介抓住契税法第三条“契税税率为3%~5%”这一款，宣传1%~3%的优惠税率将成为历史，号召大家抓紧这一年的窗口期。还有媒体认为，这是监管层在房地产交易环节部署的新的调控措施，增加交易成本，打击投机炒作。

那么，契税立法的真实意图到底是什么?我们需要站在税收法定的角度，财税体制改革和治理体系和治理能力现代化的角度，正本清源地进行分析。本质上《契税法》是将1997年国家发布的《中华人民共和国契税暂行条例》升级为法律的结果。更高层面讲，这是“税收法定”，提高税收征管的严肃性，在税法的指导下，以完善的税制，提高地方治理能力和治理体系的现代化水平。

目前，我国现行的有效税种为18个，但只有3部实体税收法律，即企业所得税法、个人所得税法、车船税法。其他15个税种“游离”在全国人大的立法之外，都是由全国人大授权国务院制定暂行条例开征，其中就包括契税。税收立法中授权立法占据主导地位的局面是由我国的社会、历史发展背景及现阶段的发展情况决定的。最典型的就是，创造税收洼地、低成本红利，支持或刺激某一行业发展，推动招商引资和产业的超常规发展。

以房地产为例，各地之所以实施低税率、优惠税率、税收减免、税收补贴，都是为了降低房地产交易成本，鼓励市场交投两旺，拉动行业上下游和固定资产投资增长，最终实现GDP增长的政绩目标。缺乏“税收法定”和立法机关的制约，有地方行政机关执行确立的税收征管模式，导致经济增长、行业繁荣单一导向的税率制定，具有相当大的随意性和灵活性，损坏了税收法定的严肃性，变相导致行政权力的膨胀。

目前，过量、不当、失范的税收授权立法产生了一定的消极影响。以房地产为例，过低的交易成本，助长了房地产领域愈演愈烈的投机炒作，以及地方政府对地产的依赖，税收在组织财政收入、配置资源、调节供需和经济结构等方面的功能被异化。随着我国政治经济各方面的发展，社会主义市场经济体制的进一步完善，税收授权立法已然不合时宜。

就大家关心的税率来看，3%~5%的征管比例是1997年国家制定的《中华人民共和国契税暂行条例》中明确规定的。由于条例的层级比较低，各地自主、随意调整的空间比较大，就出现了在3%~5%的基础上，各地对契税施行优惠、减免、补贴等行为，包含契税在内的房地产税成为刺激或扶持房地产的一种调控工具、权宜之计、短期行为。

比如，为了推动“去库存”，2016年财政部发布契税新政，对个人购买家庭唯一住房，面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税，面积为90平方米以上的，减按1.5%的税率征收契税。而对个人购买家庭第二套改善性住房，面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税;面积为90平方米以上的，减按2%的税率征收契税。目前，各地的契税税率也是五花八门，京沪等一线城市首套90平方米以下住房契税税率为1%，90~140平米减半至1.5%;140平米以上3%。二套房统一是3%。而在长沙，为了推动“反炒房”，严格执行二套4%的标准，则是地方政府进行了上调。

目前，房地产行业供需结构发生了根本性的变化，行业渐渐告别了增量时代，进入存量时代。同时，经济增长的驱动力也亟待告别地产拉动投资和上下游一荣俱荣、一损俱损的局面。未在，在扩大内需，建立国内市场“大循环”，实现创新驱动发展的增长和转型战略下，必须要坚持“房住不炒”的定位，渐渐告别房地产依赖。

因此，基于经济转型和行业平稳健康的需要，特别是要从根本上杜绝地方政府对于地产刺激短期增长的依赖，以税收为工具刺激行业发展，导致行业相关利益主体异化，房地产整个链条上相关的税收都要做重新梳理，该减税的减税，该加税的加税，该合并的合并，包括房地产相关的10个税种，都需要通过税收法定的形式明确下来。根据契税法第三条第一句，“具体适用税率，在省、自治区以及直辖市政府在前款税率的幅度内提出”，意味着并没有推翻以往的优惠政策，但在2021年9月份《契税法》正式实施以后，立法层级的提高，契税税率的变动，需要经过省级最高权力机关同意并报国家最高权力机关批准，随意调整税率的现象会明显减少。

契税立法也意味着“立法先行、充分授权、分步实施”的房地产税改革方案，正式步入了成果结晶的第一步。房地产领域其他税种包括房产税、土地增值税等等，都会相继走上立法的程序。房产税在2023年前完成立法，并进入各地实施，也将不远了。