土地登记错误更正法律依据「正当行为损害的利益」

行政纠错行为对正当程序和信赖保护原则的遵循

（最高人民法院行政审判庭法官会议纪要）

◈案情摘要

涉案土地原为甲市乙村组集体所有。1992年，区计划统计部门同意乙村组自筹资金在涉案土地新建丙厂。1993年，丙厂获准核发营业执照，经济性质为个体工商户。1995年，乙村组与丙厂以该厂系村办企业名义向主管部门提交补办征地手续的申请。甲市土地管理部门同意补办并下达批复，丙厂在其后所提交 的相关申请表中经济性质栏填写了 “个体”。同年12月，甲市政府为丙厂颁发国有土地使用证。2006年，乙村组向甲市政府申 请撤销该国有土地使用证。甲市政府以丙厂与乙村组采取欺骗手段、未如实登记获颁土地使用证为由，作出注销该国有土地使用证的决定（以下简称注销决定）。丙厂不服注销决定，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销注销决定。涉案土地现已被用于房地产开发。

◈法律问题

行政机关在纠正过往错误颁证行为时，是否应当遵循正当程序原则，同时兼顾保障相对人的信赖利益？

◈不同观点

甲说：否定说

由于申请人提供虚假材料导致行政机关登记错误的，行政机关有义务对错误登记行为予以撤销，且对于相对人的所得利益无须保障。

乙说：肯定说

行政机关在办理登记的过程中应当尽到审慎审查的职责。在没有充分证据证明行政相对人在申请登记的过程中存在故意欺瞒的情况下，错误登记行为不可完全归因于行政相对人。行政机关在纠正错误登记行为、作出对行政相对人或利害关系人不利的行政决定之前，应当按照正当程序的基本要求，告知相关人并给予其陈述和申辩的机会，且应当对相关人在证照存续期间的信赖利益予以适当考量和保护。

◈法官会议意见

采乙说

行政机关对于自己或者所属部门作出的行政行为违反法律规定的，有权亦有职责加以纠正，但在纠正错误时必须遵循法定程序，尤其是拟作出对行政相对人权益影响较大的行政处理决定之前，应当给予行政相对人陈述、申辩的权利，且须准确判明造成错误行政行为的原因，分清行政机关与行政相对人各自的责任，同时要保护行政相对人的信赖利益，不能机械地作出行政处理决定。

◈意见阐述

按照依法行政原则的要求，行政机关对于自己或者所属部门作岀违反法律规定的行政行为，有权亦有职责加以纠正。行政机关自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。行政机关可以采取的纠错方式主要包括撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当釆取足够审慎的态度，如必须依照法律法规规定的程序作出相关行政行为、对行政相对人与行政机关的各自过错大小进行分析以 及给予行政相对人权益的合理保障等。

一、正当程序原则对行政相对人合法权益保护的意义

（一）正当程序原则的内涵

正当法律程序源于古老的自然正义原则。其包含两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不'利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。①行政机关作岀行政行为时，不仅要在实体法上遵守依法行政的基本原则, 在行政管理过程中（行政行为的作出、变更、撤销与废止等）也要符合正当法律程序的基本要求。

正当程序源于“自己不做自己的法官”和“对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”的“自然正义”原则 （Natural Justice ）,之后其内涵扩展到包括公开、公正、公平和参与等现代民主程序原则。最初正当程序主要适用于司法领域，之 后其适用领域扩展到行政领域和其他所有国家公权力领域，甚至扩展适用到社会公权力领域。按照正当程序的基本要求，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。

与任何法律原则一样，正当程序原则没有固定的内容和适用范围，而是随着时代的发展不断得到充实。这一原则至少表达了这样一个朴素的信念：行政机关实施行政行为，应当遵循起码的合理程序。根据我国学者的阐述，一个合理的行政行为应当遵循如下程序：事先告知行政相对人，向行政相对人公开行政过程中的有关材料（公开原则）；在作出对行政相对人不利的决定前应当听取申辩（听取意见原则）；与行政相对人有利害关系的行政 机关工作人员应当回避、不得参与相关事务的处理（回避原则）；在裁决利益冲突的案件时不与一方当事人私下接触，接受当事人的贿赂（禁止单方接触原则）；作出对行政相对人不利决定时应当说明理由（说明理由原则）；等等。“事先告知行政相对人”主要是在行政机关拟对行政相对人作岀不利处分之前，给予其事前的告知，以给其作出陈述或者申辩或者申请听证等的准备时间，使其能够充分地应对即将来临对其不利的行政处理决定。“公开有关材料”主要具有双重功能：一方面，行政机关在行使行政职权时，应当依照法律法规的规定或者遵循正当程序原则对涉及行政相对人重大权益的相关材料及时对行政相对人进行公开，这种 公开本身就是行政机关应当承担的法定义务，也是行政机关接受行政相对人监督的一种有效手段；另一方面，行政相对人在涉 及对其权益有影响的行政处理决定，也有权要求行政机关公开相关信息，有权知晓与自身紧密相关的信息，以便于更好地保护合法权益。“听取陈述、申辩”是行政机关获取更全面信息的重要渠道，更是行政相对人积极主张自身权利，保护合法权益的正当权利。“回避原则”也是为了保障行政机关公正、公平地履行行政职责，避免“因私废公”。“禁止单方接触”同“回避原则” 一 样，制度的出发点也在于避免行政机关处理相关行政事务存有偏私、损害行政相对人合法权益以及不公正地行使行政职权， “说明理由”是正当程序原则中重要的组成部分，行政机关在行使行政职权时，必须严格依照法律法规的规定实施，且须遵循法定程序，尤其是在作出对行政相对人不利的行政处理决定时，应当向行政相对人说明作出处理决定的法律依据、事实证据以及正当理由等。一方面，应当充分保护行政相对人的合法权益，尊重其享有的知情权；另一方面，通过说明理由加强与行政相对人的充分沟通，减少因信息不对等而引发的争议，由此取得行政相对人的理解与信赖，顺利达成行政管理目标。行政机关行使行政职权遵循正当程序原则，归根结底是由其公益性决定的，行政职权也是 行政职责，行政机关既要维护社会公共利益，又要保障行政相对人的合法权益，二者缺一不可。

我国法律史上并没有正当程序的传统，但随着学术界和实务界程序意识的不断增强，正当程序原则已经在我国司法实务中晨光初现。在“田某诉北京科技大学” “刘某文诉北京大学” “张某银诉徐州市人民政府”等多个典型行政案件中，人民法院认为, 虽然没有任何制定法的明确依据，但行政机关作出的决定没有事先告知利害关系人或者听取利害关系人的申辩，或者没有将处理结果直接送达当事人，是不合法的。

（二）行政纠错行为对正当程序原则的遵循

在行政机关行使行政职权的过程中，涉及“程序正义”与 “实体正义”二者之间的关系处理问题。“实体正义”指的是行政 机关通过合法合规的行政处理行为对于行政相对人的合法权益以及社会公共利益均进行了恰当的分配与维护。“实体正义”是行政机关及行政相对人追求的最终目标，行政机关作岀一个行政决策或者行政处理决定均会按照法定或者行政惯例之中的步骤、顺序等，而此处的“步骤” “顺序”是在长期的行政实践中逐步形成的，是有一定之规的。所谓的“步骤” “顺序”需满足几个条件：如，能够充分保障行政机关作出的行政决策或者行政处理决定经过了详尽的调查与研究，是深思熟虑且全面的行政决定；再 如，能够保障可以从行政相对人及其他相关主体获取充分的信息等。由此可见，行政程序的重要性和必要性。未经过缜密周到的行政程序作出的行政决策或者行政处理决定很少能够成为最优的行政决策或者行政处理决定。

该案被诉的注销决定剥夺了丙厂继续使用案涉土地的权利， 对其重大财产权益产生了不利影响，甲市政府既未事前告知丙厂拟作出注销决定，亦未给予其陈述和申辩的机会，程序明显不当。尽管相关法律法规对于行政机关注销土地权属证书没有规定明确的告知等程序，但由于注销决定涉及行政相对人的重大财产权益，对其财产的处置极其不利，行政机关在作出该不利处置前应当告知行政相对人并给予其陈述、申辩的权利。程序权利的享 有是保障行政相对人实体权益的重要环节，程序权利与实体权益紧密相关。有的行政机关认为，只要其作岀的处理决定在实体上是正确的就可以了，程序的缺漏影响不大。这种认识依然停留在过去“重实体、轻程序”的老观念，与现代法治理念存在差距。由于行政权力是所有国家公权力中使用最为频繁、对于行政相对人权益影响最直接的权力，因此，行政法的重要研究课题就是如何控制行政权力的滥用，现代法治政府的建设也着力于解决促使 政府及其职能部门依照法定程序、遵循法律法规规定行使行政职权。在行政机关行使行政职权时，行政程序都是保障行政处理决定合法合规以及行政相对人合法权益不受侵害的基础性保障，就如同在行政诉讼中，无论是对案件事实的査明还是对行政相对人实体权益的保护，人民法院都需要遵循法定诉讼程序，才能保证审理工作的公正性和权威性。该案中行政机关决定注销行政相对人持有的土地权属证书，该注销权证行为实质上剥夺了行政相对人对土地的占有、使用及转让等权利，对其影响较大。无论行政相对人在土地权属证书被注销中是否有过错，其均有权利在注销决定作出之前知晓相关信息并有权向行政机关作出陈述及申辩, 以维护其合法权益。一般来说，行政机关基于其信息渠道的多样化以及可行使行政权力的广泛性，可通过多种方式获取较丰富的 信息，但行政相对人提供的信息也非常重要。就一个具体的行政事务而言，行政机关如何处理直接关系到行政相对人的切身利益，而且有大量相关信息均由行政相对人保存或者知晓，因此, 行政机关在作出行政处理决定之前尤其是作岀对行政相对人不利的决定前应当听取行政相对人及利害关系人的意见，尤其是听取行政相对人的申辩意见，这对于保障行政处理决定作出的正确性及妥当性具有重要价值和意义。

二、行政纠错行为对信赖保护原则的遵循

（一）信赖保护原则对行政机关的约束力

信赖利益是基于行政机关的先期行为而使当事人对于公权 力机关产生信赖而由此投入成本等相关利益，其中某些利益要受到法律保护。信赖利益保护原则，是指行政相对人对行政主依作岀的行政行为的合理性、正当性的信赖利益应当被保护，行政主体非经法定条件和法定程序不得随意更改已经生效的授益行政行为，如果的确因为公共利益需要而撤销和废止的，应对由此撤销和废止给行政相对人造成的损失进行补偿。就行政主体而言，行政行为一经作出就产生行政法上的法律效力，非经法定条件和法定程序，不得随意撤销、更改行政行为的内容或者重新作出新的行政行为。就行政相对人而言，行政相对人在行政行为作岀之后不得擅自否定行政行为的具体内容或者歪曲地理解其内容，非依法定条件和法定程序也不得擅自更改其内容。

（二）行政相对人信赖利益的保护

在本案中，甲市政府以丙厂釆取“欺骗手段”为由作出了注销其持有的土地权属证书的决定，该注销决定注销了十几年前给丙厂颁发的土地权属证书。在甲市政府对丙厂作岀注销决定的过程中，甲市政府将注销土地权属证书的过错全部归责于丙厂，但我们注意到，根据一、二审及再审法院查明的事实，丙厂在办理案涉被注销的土地使用证申请时提交的相关申请表中经济性质栏填写为“个体”，当时的行政机关并未尽到审慎审查的法定职责，并没有以丙厂的经济性质不符合当时的法律法规及政策规定和要求为由拒绝为其办理土地权属证书，而是在收到丙厂提交的申请材料后给其颁发了案涉的国有土地使用权证，其中载明土地性质为划拨。之后，甲市政府启动注销该国有土地使用权证的行政程序也是因为乙村组与丙厂因涉案土地权属发生争议、乙村组向甲市政府申请撤销涉案土地权属证书才开始的调查处理等。在甲市政府给丙厂颁发涉案土地权属证书以及时隔十几年之后又作 出本案注销涉案土地权属证书决定的整个过程中，甲市政府也存在过错，并不能把注销涉案土地权属证书的过错全部推到丙厂身上，而且在当年给丙厂颁发涉案的国有土地使用权证时，乙村组也曾和丙厂一同向甲市土地管理局提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》，以丙厂系乙村村办企业名义申请补办征地手续。且乙村组与丙厂还共同向甲市土地管理局递交免交征地费用申请，其中载明，丙厂是乙村组新建工厂。按照当时当地的《关于清查处理违法用地若干问题的通知》的规定，市内五个区于1995年12月8日以前的违法用地，符合下列情况之一的，由用地单位写出检查，填写违法用地清查登记表，经区土地管理部门审查后到市土地局办理国有土地用地手续：（1）有规划用地许可证、建筑许可证或经有关部门处理过的用地项目，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；（2）有集体土地使用证，土 地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；（3）农村集体经济组织兴办的经济实体，由于城市建设的发展，逐渐被包围进市区内，其土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；（4）农村集体经济组织兴办的经济实体和文化、福利事业用地，曾经市政府认可，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；（5）农 村集体经济组织远离市区兴办的经济实体，土地利用效益著。本案中，被诉的注销决定所注销的涉案土地使用证，即是甲市政府在此次清查期间于1996年12月25日为丙厂办理的。实践中, 现实生活远远比法律能够预设的情况更加复杂，行政机关在处理各种涉及行政相对人的行政事务时，尤其是针对各种复杂因素导致争议且年代较久远的情形，应当更多地秉持一种审慎周密的处理态度，不能简单地“一刀切”，除了依照法律规定进行处理，也需要考虑行政相对人及其他主体的过错程度以及行政相对人是否还有值得保护的利益等因素。行政管理和行政执法是法律法规的最直接实现方式，对行政相对人及其他利害关系人影响最大。同时，行政管理和行政执法并非机械适用法律法规，行政权行使最终追求的依然是整个社会共同体的福祉和稳定的社会秩序。如何妥善处理行政争议、维护好社会秩序也是行政学研究的课题, 因此，行政管理和行政执法也是一门艺术，在处理具体行政事务时需要综合考量各方面的影响、利益等因素，采取社会成本和损耗最小且有利于各方当事人的处理方式解决实际问题。

就本案具体案情而言，一方面，尽管丙厂的经济性质并不符合当年当地使用国有土地的政策，但当时一方面有乙村组的申请说明丙厂是村办企业；另一方面，丙厂在向甲市政府提交国有土地使用权办理申请时也将其真实的经济性质在申请表上载明了，尽管在客观上确实存在对于其经济性质的表述前后不一的情形，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒。行政机关对涉案的土地权属证书作出注销决定之后，并未考虑过丙厂在案涉国有土地上经营多年的客观事实，也未考虑过当年给丙厂办理被注销的国有土地使用权证时未能认真审查的自身过错。行政机关尽管有自我纠错的权限，但也要考虑自我纠错行为对行政相对人权益的实际影响，这里面有一个利益衡量的问题。具体到案件中，丙厂在“显露”自身经济性质的真实身份的情形下依然获得了甲市政府颁发的国有土地使用权证，而且在涉案国有土地上经营了十几 年，此种背景下，于丙厂而言，其是有一定理由相信甲市政府是允许其使用国有土地且使用该国有土地不违反法律法规或是政策规定的。也就是说，尽管从实质上丙厂不能使用涉案国有土地, 但经过甲市政府批准丙厂申请及若干年的实际使用事实的长久存续，丙厂对于甲市政府的颁证行为确实产生了信赖利益，即相信甲市政府已经批准其“合法”使用涉案国有土地。这种信赖利益是值得保护的权益，关涉行政机关的诚信，也关系到民众对国家 公权力的信任以及社会秩序和法律秩序的安定性。为了保护行政相对人的信赖利益，人民法院对被诉行政行为的违法性尤其是错误颁证过程中行政机关未尽审慎审查职责的行为作出确认。尽管被诉的注销决定之法律效力依然存续，但确认该注销决定违法依然有着重要意义。一方面，人民法院通过行政诉讼充分发挥了监 督行政机关依法行政的重要功能，促使行政机关在今后的行政管理活动中严格遵循正当程序原则实施行政行为，而且也提醒行政机关在作岀一个行政处理决定时综合考量各种复杂因素等；另一方面，人民法院作岀确认被诉的注销决定违法的判决也有利于推动当地人民政府妥善处理注销决定作出之后的相关事宜，能够将丙厂的相关权益考虑进来，寻求能够妥善解决实际问题的途径, 对于丙厂权益的保护也有一定价值。对于行政相对人而言，就其因国有土地使用权证被注销而导致的损失补偿问题，则可以由其向相关行政机关提出请求，可以由行政机关在法院判决后组织调查并作出相应的处理。

来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》、我爱行政法