未来城市独家专访专访陆铭|陆铭教授谈新总规的理解

未来城市独家专访专访陆铭 | 独家解密北京新版城市总体规划。

9月29日，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称“新总规”）正式发布，这是新中国成立以来第七版北京城市总体规划，将指导未来20年的北京城市发展。新总规的主要看点有：

· 严控人口规模：到2020年，常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平

· 解决住房问题：加强需求端管控，加大住宅供地力度，完善购租并举的住房体系南昌市朝阳新城规划，建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，努力实现人民群众住有所居

· 建设宜居城市：构建“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构，建设森林城市；建设国际一 流的和谐宜居之都

· 区域协同发展：深入推进京津冀协同发展，发挥北京的辐射带动作用，打造以首都为核心的世界级城市群

· 支持雄安建设：全方位对接支持河北雄安新区规划建设，建立便捷高效的交通联系，支持中关村科技创新资源有序转移、共享聚集，推动部分优质公共服务资源合作

就以上热点问题，未来城市独家专访了上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭教授，一起来听听陆教授对于新总规的理解。

未来城市：新总规中，城市空间结构由原来的“一主一副、两轴多点”改为“一核一主一副、两轴多点一区”，增加了“生态涵养区”，如果将门头沟、平谷、怀柔等远郊等列为生态涵养区，那么相应区县如何在发展经济和保护环境之间寻求平衡？

陆铭：发展经济强调的是人均水平。所以生态涵养区可以结合一些跟生态相关的产业，特别是旅游。发展旅游业的时候要考虑生产要素的双向流动。一方面应该借助旅游业的比较优势吸引资本进去投资，提高旅游业的服务能力，总体来讲我国旅游业的服务能力还是不够的。另一方面，人要流动起来。一旦旅游业真的发展起来以后，原来的这个村民结构中一部分人能够进一步从事服务业，比如说农家乐、小饭店之类的；但如果有一些村民因为个人技能或者偏好，不能在旅游业的发展中获得收益，就要允许这部分人进一步流动起来，允许他们去其他地方寻找更好的发展机会。如果做到上面这两点，发展经济和环境保护之间就并不矛盾。

未来城市：新总规要求，北京市常住人口规模2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平，根据的是“以水定城、以水定人”的原则。环境承载力是不是限制超大城市发展的一个关键因素？

陆铭：环境承载力一直是一个在城市人口规模控制中经常被提起的东西，不过“以水定城、以水定人”其实并不是一个普遍的做法，因为这个环境承载力不是一个常数，不是固定不变的。我们来看北京的历史，北京自2000年以来这十几年的时间里，人口从大概1300万增长到2100万，接近翻番了。但是你去查北京统计年鉴，总的用水量反而是下降的，所以人口的增长并不必然带来水的消耗量增加。用水量下降的最重要原因是产业结构发生了调整，北京的农业和工业的用水量都大幅度下降了。也就是说，给定一个水资源量，随着产业结构的调整，城市能承载的人口数量也是在相应变化的。以2015年为例，这一年北京农业用水量就相当于800万人口的用水量，也就是说如果不发展农业，人口再多800万都没问题。

也有人说北京的水大多来自于地下水，人口过多会导致地下水位下降，这个说法也是不全面的。从存量上看，北京的确有大量水来自于地下水，但是地下水开采数量在明显下降。其实水的承载力是可以扩张的，因为水是可以运输的，比如南水北调、市售的瓶装水桶装水，都是在运输水。未来海水淡化技术也很可能大幅降低用水成本，非常接近自来水。另外，从经济角度来讲，如果能够把南水北调的成本内化到水的价格上，可以促进节水技术的普及和节水习惯的养成，那么既定的水可以容纳更多的人。

未来城市：长期以来，北京住宅用地供给偏小，备受诟病。此番新总规明确，到2020年北京全市城乡职住用地比例由2015年的1:1.3调整为1:1.5以上，到2035年调整为1:2以上。

陆铭：中国一线城市的房价问题，我认为就是供给和需求之间的相对关系问题。长期以来，北京和上海的住房供应数量和空间布局，滞后于人口的增长，导致大量的实际需求得不到满足，当然就推升了房价。如果现在加大北京的住宅土地供给，或者在住房供给结构中加大租赁房的供给数量，很可能对房价上涨趋势起到缓解作用。

未来城市：一旦增加了租赁房供给，是否又变相鼓励了外来人口流入北京？如何理解“严控人口规模”和“公共租赁住房向非京籍人口放开”这两者之间的关系？

陆铭：这个住房政策跟严控人口规模可能是有一点点矛盾的。按照目前的这个租赁住房的提供数量的计划，北京和上海都是超过100万套的。那么就算一套房子里住一个人，100万人口就上去了。不过，这也恰好证明了在现有资源约束下，可以通过调整结构扩大供给来增加城市对人口的容纳数量。

未来城市：新总规中，“职住平衡”首次作为政策目标被提出。事实上，北京一直在推进“工作和居住都在郊区新城”的愿景实现，但是效果差强人意。您认为职住平衡的目标实现可以从哪些方面突破？

陆铭：我认为这次提出“职住平衡”，是一个非常好的概念，但是职住平衡是相对的，不是绝对的，理论上世界上没有一个城市能够做到就业和居住完全在一起。现在北京的情况是这样的，工作地和居住地距离上拉得太长，其中一个原因就跟中心城区的人口疏散有关。北京已经是一个以服务业为主的城市了，这样的城市有个客观规律，就是大量的工作岗位集中在市中心。但是北京又一直希望把中心城区的人口数量降下来，这就存在一定矛盾：人的居住往郊区去疏散，而工作岗位大都留在市中心，所以，职住分离越来越严重。

职住平衡的实现有两种手段。一个手段就是“就业去中心化”，这个做法要注意一点：有些就业往郊区去疏散，要确定这些疏散的就业岗位是不是不那么依赖于市中心的区位。如果是，那这样的疏散可以解决职住分离的问题。有的行业不是，它天然具有很强的在市中心集聚的特征，类似金融业、文化产业等等。因为这些产业的从业者需要频繁地进行人与人之间的见面和交流，只有市中心这个区位最有利于服务的供给者和需求者相互见面的，这样的行业天然要集中在市中心。对于这些行业的从业者，如果要解决他们的职住分离，就应该让这些人能够在市中心附近居住，不管是通过买房子还是租房子的方式，这就是第二种手段。

总得来说，要解决职业和居住的空间分离，需要一部分工作岗位向郊区去迁移，同时也要增加市中心的住房供给，包括购买和租赁多种方式，让市中心的从业者有机会住得离工作岗位更近一点。

未来城市： 新总规中，“宜居”、“生态”、“留白增绿”等字眼被多次提到，生态文明建设在这一版新总规中被多次强调。您理解应该如何在超大城市进行环境保护和生态建设？和谐宜居之都应该如何建设？

陆铭：“宜居”是个综合概念，我们一讨论这个问题的时候，往往把“宜居”理解为“绿化”，这是有问题的。世界上很多研究城市的人都有个共识，宜居至少有三个维度：第一个维度是强大的创造就业和创新的能力，在大城市这点特别重要；第二个维度是便捷南昌市朝阳新城规划，包括前面提到的职住平衡，缩小通勤距离和时间；第三个维度就是环保，“环保”跟“绿化”不完全是一个概念，在特大城市，环保首先是指低碳排放。这个目标可以通过多种手段来实现，职住平衡就有助于减少碳排放，绿化也是一个手段。但是，绿化并不等于“大公园”，特大城市的绿化可以通过立体绿化实现，比如建筑外墙绿化、高架路的柱子绿化、屋顶绿化等。即便建公园也不一定要建大公园，可以建小而多的“口袋公园”，日本和新加坡在这方面都做得非常好。

在大城市和特大城市，如果简单地把“宜居”理解为“绿化”，把“绿化”理解为“建大公园”，结果很有可能跟城市的生态环保目标相矛盾。举个例子，丁字路口的大公园可能阻碍交通；大公园会降低人口密度，使人和人之间见面变得不便捷，人口密度低了以后也会让市民出行更加依赖开车。结果就是，绿地面积增加了，但是对汽车的依赖程度加剧了，碳排放反而增加了。

未来城市：对副中心的规划上，新总规提出“努力使未来北京城市副中心成为没有‘城市病’的城区”，您认为我们应该如何从源头上规避城市病？

陆铭：为什么会产生城市病？往往是因为在城市里有大量的生产和生活活动需要见面，但是城市的基础设施和公共服务跟不上，导致供求矛盾。比如职住分离问题，为什么老百姓要远途上班呢，因为他必须在公司里工作，如果工作可以在家完成就没有长途通勤的问题。一旦长途通勤，问题就出来了，比如说公交发展得不够，地铁拥挤，拥堵和污染都来了。如果要从源头上避免城市病，关键要理解，城市的生产和生活中，人是需要见面的。一方面要缩短人和人之间见面的距离，那么适度的人口密度是重要的，人口密度高能够在一定程度上缓解职住分离；另一方面，有了通勤需求之后，轨道交通对缓解交通拥堵和减少碳排放就变得特别重要。最后一点是街道，我们的城市发展，特别是北京，严重依赖于大马路，这是为汽车发展铺平道路，可能带来很高的碳排放。这两年陆续开始提出要发展“小街区、高密度”的路网，也可以适当缓解城市病的产生。

总的来讲，要让人的居住、就业和公共服务尽量地更接近人，让人和人之间相互见面变得更为便捷。这样既可以提高城市的宜居程度，又可以使城市病得到缓解。

未来城市：京津冀协同发展被写入新总规，这种把区域经济发展写进某个城市规划文件中的做法并不常见，您如何评价这个变化？京津冀协同发展可以最先从哪些领域发力？

陆铭：我认为把“京津冀协同发展”写到新总规里是一件非常积极的事情。中国的城市发展，尤其是超大城市的发展，不能再像以前那样就在自己的管辖范围之内做文章，应该看到“城市群”和“都市圈”的发展将引领下一阶段中国的城市化进程。超大城市的规划应该着眼于都市圈和城市群，北京的规划不只是北京辖区范围内的事情，而要讨论北京中心城区和郊区有什么样的关系，北京跟周围的中小城市之间是什么关系，在这个之上的京津冀协同发展有巨大的意义。

关于京津冀协同发展的具体发力点，首先是规划引领，应该尽早提出“北京都市圈”的概念，这就要超越北京的地理管辖边界去看问题。要规划在不同的城市之间、产业之间如何分工，包括用地规划、人口规划如何设定，如何相互分工、协同发展，愿景、目标、实现路径都要提出来。具体来讲，我认为就是要做好几个“一体化”：

第一，交通基础设施的一体化。包括公路路网、轨道交通、高速铁路和城际铁路等。不同城市之间的连通性怎么规划、怎么建设、这是一个非常重要的问题，这是一个引领性的东西。

第二，公共服务的一体化。比如说医疗、社会保障、教育如何统筹，这也需要考虑不同城市之间的关系，也是非常重要的。

第三，在基础设施、公共服务一体化的基础上，如何促进人流、物流、信息流的相互连通。

如果这几个问题都解决了，产业就可以在不同地区和城市之间形成有效的分工体系，那么协同发展就实现了。