观点丨秦虹：更多力量参与 推动可持续城市更新

秦虹

中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员

今天就南京市鼓楼区城市更新论坛的主题“可持续的城市更新”，来谈一点我个人的看法。刚听到市、区领导们对城市更新的认识，我觉得理解还是比较深刻的。最近这一两年，我们在研究城市更新的过程中会反复遇到一个问题，就是大家在交流的过程中，对什么是城市更新理解上差别特别大，比如一些企业参与城市更新的积极性很高，但是一提到城市更新，企业想的就是房地产开发，还有一些政府部门领导对城市更新非常关注，但一说到城市更新可能想的就是老旧小区改造。

城市更新概念及意义

关于今天讨论城市更新的可持续发展问题，首先我们还是要回归到城市更新的本质概念，到底什么是城市更新？可以说，城市更新的定义是建立在过去近一个世纪以来发达国家城市的发展变化和政策调整之上的（1958年荷兰海牙召开城市更新首次研究会提出的这个概念)，那么今天我们在讨论城市更新时，需要完全回归到它原本的意义，这就是通过对城市建成区范围内存量建筑资源的维护、改造、拆建、扩充等方式，推进土地资源的优化配置、提高存量资源的利用效率、促进城市功能的全面或局部升级、实现居住条件改善和生活品质的提高、增强城市活力与市场竞争力、推动产业结构转换和升级的城市发展过程。

我们在讨论城市更新行动的时候，重要的是要把它建立在城市建成区范围内，这样的建筑活动叫作城市更新。第一个，城市更新的范围不是城市建设区范围外的征地、开发新区等，而是在城市建成区内部；第二个，城市更新不仅仅是老旧小区的改造，它还包括产业、文化、居住等功能的更新，它是一个全面的更新，目的是增强城市的活力，解决城市发展中出现的物质上老化、功能上衰退、风貌上破坏、结构上滞后等方面问题。所以城市更新是城镇化进入高级阶段，调整城市结构、调动存量资源、提升城市质量的必由之路，是当今国际大都市持续提升城市活力的关键举措。

熙南里历史文化休闲街区

部分地区已进入城市更新时代

如果一个城市的城镇化率还比较低，城市的外围扩张是推动这个城市发展的重要举措。当城市的城镇化率越高，城市更新的迫切性就越高，政府越高度重视。目前中国的城镇化的发展速度是非常快的，去年国家统计局公布了第七次人口普查的数据，数据表明，中国的城镇化实际进展速度比我们估计的速度要快，下图中绿色的曲线是第七次普查数据，国家统计局根据普查数据修正了近十年的中国的城镇化率，下图中黄色的曲线是国家统计局往年公布的抽样调查的城镇化率，实际上我们看到中国的城镇化速度的真实数据是高于国家统计局抽样调查的数据。

到目前为止我们看到有一部分城市已经真正的进入了存量时代，按照城镇化率数据来看，到2020年底中国的城镇化率是63.89%，全国有七个省城镇化率超过70%，有27个市城镇化率超过70%，这些地方都是非常典型的进入了城镇化发展的高级阶段，在这样一个阶段，推动城市高质量发展一个很重要的抓手就是提升城市存量的能级，城市更新的紧迫性更强。

中央在2015年12月的第四次中央城市工作会就已经提出了城市未来发展的要求，明确提出来中国城市未来的发展就是要坚持集约发展方针，总的要求是框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，着力提高城市发展持续性、宜居性。

城市转型发展推动高质量发展

在中央城市工作会议上还提出来，要控制城市的开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止城市“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳生产生活方式和城市建设运营模式，目的就是防止城市“摊大饼式”的扩张，从而推动城市树立“精明增长”、“紧凑城市”的理念，推动城市发展从过去主要以外延扩张式为主向内涵提升式转变，这些要求实际上在2015年的中央城市工作会就已经非常明确了，尽管当时并没有提出城市更新这四个字。

颐和路历史文化街区

在中央关于第十四个五年规划和2035年远景目标纲要文件中，提出未来要加快城市发展方式转变，实施城市更新行动。这一政策的出台，特别契合中国城镇化率已经超过60%以上，特别是部分城市和省城镇化率已经超过70%以上这样一个高级发展阶段的背景，它遵循了城市发展的客观规律。

下一步各个城市所面临的就是要什么样的城市更新。客观上来讲，即使过去在建成区内有更新，也基本是属于拆除重建的更新。住建部在2021年8月30日，明确提出了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确要求，未来城市更新在建成区范围内的城市发展主要是综合统筹整治、保护优先等要求，不能走大拆大建的老路子。

目前住建部正牵头制定指导各地实施城市更新行动的政策文件，将从国家战略高度加强城市更新顶层设计，明确总体要求、重点任务和实施策略，设立分阶段工作指标，建立适用于城市更新的体制机制、管理制度和政策措施，为各地因地制宜制定城市更新政策及规划提供前瞻性全局性系统性指引。

去年住建部公布第一批21个城市更新试点城市，其中南京也是试点单位之一，南京的有机更新其实做的非常好，去年考察了南京几个城市更新的项目，包括居住类更新的小西湖地区，综合类片区的颐和路都做了深入的调研和了解，我们还撰写了南京有机更新的经验材料上报。未来，推动城市的有机更新，不走过去的大拆大建更新模式，对政府和企业来说都是非常艰巨的挑战。

D9街区

2021年，我们看到各个地方政府为了贯彻中央实施城市更新行动这一要求，很多城市都出台了城市更新的文件，包括条例、实施办法、指导意见、管理办法、行动计划，北京也正在研究准备出台城市更新的管理条例，这些政策的出台都是非常的重要，因为城市更新涉及到存量、建筑功能、产权、用途等等这一系列调整，所以城市更新首先就是地方政府对城市发展的一个政策更新，首先要有政策层面的更新和规则的更新，如果地方政府没有对政策规则的更新，那么实施城市更新的难度将会非常大，是不可持续的。所以南京市鼓楼区的城市更新论坛的定位是可持续的更新，我觉得非常有意义。

梅园新村

去年我们做了好多城市的调研，可喜的是很多城市出台了很多的城市更新的管理办法和实施意见，地方也在积极的推动城市更新项目。但在实践层面中，我们也感觉到很多参与者觉得这些政策还不够接地气、可操作性、可实施性、不可持续等问题凸显，很多企业或者参与投资者反映城市更新很好，但是还是很难参与，从全国层面来讲城市更新可持续性存在以下几个方面的问题。

在城市更新的实践中存在的可持续性问题

第一在城市更新政策上，宏观有，具体无，分类不足，因为城市更新涉及到方方面面，居住区、产业区、商业区、文化区等在每一个类里面都需要特别具体的政策，但很多地方政策比较笼统；第二在组织上，系统谋划与全面实施统筹不足；第三在资金上，可持续的社会资本投入的机制不足；第四在实施上，社区的治理与居民参与的机制不足；第五在补短板上，市政以及公共服务设施供给的精准精细化引导的标准不足；第六在空间上，业态的发展和资源的活化利用机制不足。

这些都是影响我们下一步推动持续城市更新所遇到的问题和我们需要改进的方面，如果我们不解决这些问题，那么各个地方的城市更新可能就会存在两个问题：一是虽然有了政策规定，可能还是按照原来的路径在走；二是做一个点状的更新项目还行，但难以推广，可持续性有问题。所以我认为未来推动可持续的城市更新，政府在管理方面还需要完善以下几个方面。

小西湖

推动可持续的城市更新的方法

第一，完善相关政策制度和行政法规。比如建立常态化评估与动态管控机制，确定城市更新的步骤和未来实施方案，深入研究业态管理、地下空间利用、机动车停放、消防安全等方面的法规条例，出台征收腾退专项政策，出台用地腾挪置换政策，建立遗产修缮维护责任机制，推动从维护主体向管理主体转变，出台存量房屋修缮-利用-管理办法合集等。这些都是在不拆除重建的条件下，存量空间更新所遇到的具体问题，但是很多城市缺少这样一些细则，我认为是需要补充的。

第二，建立城市更新的标准规范和技术导则体系。比如建立历史文化街区建筑保护更新技术规范，建立更加细致和全面的更新技术规范，探索老城区、旧城区立体交通停车基础设施的技术创新和标准的创新，建立这些规范体系。南京的小西湖更新，基于15个管控单元和127个管理单元逐步实施微更新，建设了小西湖的市政微管廊，这对老城区基础设施更新的标准和创新是非常有意义的。但是很多城市是按照新建城市的标准要求来建停车基础设施，在老城区是非常难以达到。还需要研究在统筹地下空间利用的基础上，地下空间合理利用的技术方法，建立老旧小区改造的技术规范、规程和标准，建立老旧厂区、老旧商业区的技术标准、容积率转移以及使用年限延长的规则。

第三，建立片区更新的行政体系和协同机制。在建成区内的城市更新，有的需要通过微更新来局部的改善，有的就必须要通过大片区的统筹更新。目前在老城区，它的交通体系在发生变化，产业结构体系也在发生变化。比如说通了地铁，原来的这个地方不是交通枢纽，有了地铁站这个地方就变成了交通节点，在交通节点地区就应该增加容积率，提高建筑高度，但是整个城市的容积率要保持平衡怎么办呢？实际上就要用到容积率的转移机制，有增有减，增的地方是交通节点，减的地方是需要留下发展的空间，怎么解决？

我认为需要片区统筹更新，建立片区统筹机制。通过片区统筹解决空间资源配置效率提高、更新资金投入与产出平衡、城市功能补短板空间需求、更新实施的多主体利益协调、城市更新“挑肥拣瘦”碎片化等问题。但是推动片区统筹要解决行政体制以及整个政策管理的协同机制问题。我们建议在管理体制上建立历史文化街区管委会的制度，建立一些城市更新专职的常设机构、组织、协调中心，推动跨部门、跨地区管理协调，如果没有体制机制的支持，实施城市更新将会有很大的难度。

第四，建立公众参与的治理机制。城市更新绝不是政府可以包办的事情，也绝不是完全靠企业可以实现的。因为它涉及到存量空间、业主权益等方方面面的利益，所以公众参与治理机制是非常重要的，应该形成有多方主体参与的工作机制，加大对历史文化的城市遗存保护工作宣传，特别是要挖掘城市历史遗存的文化价值，这个文化价值怎么挖掘？应该充分调动学者、专家、社会团体和社会公众建言献策，让大家发现城市最宝贵的城市遗存和它的文化价值。要建立公众参与组织方式和实施机制，我们在调研过程中发现广州永庆坊更新，他们建立了一套完整的公众参的机制，让人民群众、专家及更新区的业主等各方面的意见都能够通过这种机制充分的发表出来，在更新的过程中及时消化大家提出的各种不同的意见，形成共识，项目可以顺利进行。所以要完善总结设计已有的公众参与和治理的路径。

第五，建立可持续的城市更新资金投入的运行机制。资金仍然是一个非常重要的问题，城市更新的资金必须要调动政府、金融机构和社会资本等多方面的积极参与。财政资金主要的是用于民生类、公益类、基础设施类、生态类的投入，高效和均衡的使用是非常关键的。是不是说城市更新，调动企业参与政府就没有责任了呢？对民生、公益、基础设、生态的投入是政府的职责，需要对投入的专项资金进行安排和统筹，很多地方当政府投入了大量的资金去参与更新，但使用的效率和均衡方面还有很大完善的空间。

另外，我认为政府的投入可以起到杠杆撬动和引导的作用，这个作用是非常大的。所以，研究可持续性的城市更新，还要建立政企合作的投入机制，建立老旧小区可持续的更新维护机制，我们老旧小区的更新政府可以投入一些资金给予支持，但是随着时间的推移，社区不断地在老化，老旧小区越来越多，如何建立可持续的维护机制非常关键，不能永远靠政府的投入，比如可否在物业管理费或者是在老旧小区房屋交易过程中，拿出一定比例留给小区未来可持续的更新和维护？另外，应建立吸引社会资金参与城市资金的支持机制，包括财税支持、容积率奖励和转移、金融创新等方面。城市有机更新的投融资模式就是投资基金化、建设信贷化和运营的证券化，所以未来如果能将城市更新项目纳入公募REITs，城市更新能够把投融资模式打通的话，投融管退的机制形成，那么资金的投入最后能够退出，能够形成一个良好的资金循环，这才使得城市更新的投入机制是可持续的。

城市更新助推城市高质量发展和

内循环的重大战略

总之，城市更新是助推城市高质量发展和内循环的重大战略。从宏观层面来讲，即国家层面来讲，城市更新就是城市高质量发展的一个重要推动力，它将有助于构建国内大循环格局，是落实中央提出坚持扩大内需战略基点的重要支撑；从中观层面看，即城市层面看，城市更新是转变城市发展模式、提升城市品质、提高城市势能的重要抓手，各地政府将高度重视；从微观层面来看，即企业层面看，城市更新是传统企业，不一定是房地产企业，是包括设计、规划、运营、开发企业等所有传统企业，转型发展的重要方向，对企业获取新的发展资源、探索新的盈利模式、积累可持续发展经验具有重要意义。

未来通过城市更新一定会满足人民对美好生活的向往。通过生产空间的调整来提高推动产业结构的升级，通过公共空间的再造来提高整个城市的品质和功能，通过生活空间的优化来满足所有居住在城市的人们对美好生活的需求，包括打造整个社区15分钟生活圈，满足90%的居民生活需要。所以城市更新是一个新课题，今天讲的是从政策支持角度去探讨怎么推动可持续的城市更新，以便调动更多的力量来参与城市更新，打造更好的城市中心，做到引人、聚人、留人，不断提升城市活力和品质。我的发言到这里，谢谢各位。

文稿来源：南京城市更新

微信编辑：马晓琴

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