“保障性住房”经济学词汇愈加成为有形之手市场重要杠杆

“保障性住房”这个简单的经济学词汇，已经愈加成为有形之手干预房地产市场的重要杠杆。

在肇始于2010年的房地产调控政策中，除了严厉的差别化货币信贷政策 和财税政策外，一个有力的铺垫便是大量的保障性住房将被推向市场。

根据中央的要求，2011年全国要开工建设保障房1000万套，未来五年总计开工建设数量达到3600万套。

尽管来自政府的规划是美好的，全社会关于保障房的共识也已形成，但是论及操作层面，还有许多问题尚待明朗。建设保障性住房的资金从何而来？哪些人应该居住保障性住房？如何避免其成为权力寻租 的灰色地带？保障房的退出机制是什么？

凡此种种，亟待解释。

什么是保障房？

目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房 、限价房 和公共租赁房。在“十二五”规划纲要中提出，我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房 的主体。

最早的保障住宅：经适房

“经济适用房”有迹可循的第一次被提出，源自一份1991年6月份来自国务院名为《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革 的通知》的文件，其中的描述称：“大力发展经济适用的商品房 ，优先解决无房户和住房困难户的住房问题 。”

随后，1994 年7 月，国务院在总结房改前期经验教训的基础上，发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提出了以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施。

目前主流的观点认为，上述决定完善和规范了房改政策，基本上确定了存量住房的改革问题的原则，为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。不过，这份文件并未提出经济适用房这种住房供应形式，只是提出了要坚持住房商品化、社会化的改革目标。

1995 年，中国 开始实行安居工程，与后来的经济适用房供应体制有很大的相似性。一些研究观点认为，安居工程就是经济适用房体制的前身。

但中国社科院财政与贸易经济研究所研究员王诚庆认为，上述政策实际上主要是从当时的宏观调控需要出发的，即通过扩大民用住宅建设规模达到消费积压钢材，而主要不是从住房体制改革的需要出发的。

另一种说法是3年之后的一份文件。1998 年，国务院发出了我国住房体制改革的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该《通知》决定要建立以经济适用房为主体的多层次的住房供应体系：高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房 ，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。

同样在1998年，建设部发出《关于继续做好1998年国家安居工程(经济适用房)实施工作的通知》。这也是我国第一次将经济适用房明确纳入具有保障作用的安居工程中来。

“上世纪90年代末，中国的福利分房刚刚结束。那时，很多人便买不起房子了。当时，很多北京人都听过回龙观、天通苑的经济适用房一千块钱一平米之类的话题。”从事房地产行业近20年的伟业我爱我家副总裁胡景晖亦无法回忆起保障性住房的精确历史。他说：“那个时候第一代经济适用房应该算是最早的保障性住房。”

防投机的两限房

似乎从那时开始，经济适用房便进入“兴建”状态。全国各地的经济适用房在短短几年内的快速发展如雨后春笋，房价的相对低廉，逐渐成为中低收入家庭住房的重要选择。无论开工面积还是项目数量都在成倍增加，经济适用房迎来高速发展时期。

不过，随着经济的快速发展，中国房地产市场不断成熟，单一的经济适用房已经不能再满足市场的需求。

2007年，两限房开始出现。两限房即限房价、限套型普通商品住房，是指经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。

一位要求匿名的房地产行业人士向《中国经济周刊》记者回忆说，2007年前后，两限房才逐步开始流行起来。

他说：“当时只有经济适用房和商品房两种，但是随着发展，经济适用房暴露出越来越多的问题。很多普通老百姓为拿到个购房资格号而昼夜排队，最后却根本排不到；另一方面有一些有钱人浑水摸鱼通过一些手段买到经济适用房，曾经出现过200多平米的经济适用房，而且倒卖经济适用房购房号也成了一种投机现象。”

于是，在房价开始明显快速增长，经济适用房又紧俏难买的情况下，北京最早创造出“两限房”这一概念。

租赁主力：廉租房和公租房

经适房和两限房显然不够。

同样是在1998年的纲领性文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，建立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。根据通知要求，建设部于1999年制定了《城镇廉租住房管理办法》。

目前，我国逐步形成实物配租、租赁住房补贴 和租金减免等3种主要保障方式的廉租房保障体系。

进入2006年，全国一线城市商品房价格出现虚高增长保障房是什么意思，而由于各种弊端，经济适用房建设制度引来大量质疑，要求加强廉租房建设的呼声越来越高。国务院颁布条例要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房建设，并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。

不过，由于标准过低等因素限制，现有的廉租房数量未能覆盖所有符合标准人群。被排除在外的重要组成群体之一便是“夹心层”。

2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，有记者问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决？住建部副部长齐骥给出的回答是：要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。

这一次简单对话，第一次给“夹心层”的住房难问题带来官方的解决途径。

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保障房谁来住？

原本，谁来住保障房并不是一个问题。但如今，这个问题却越来越受到舆论关注。因为，一些不需要住保障房的人也混迹其中。毋庸置疑，这样的情况不仅导致保障房沦为权力寻租 的灰色地带，还占据了有限的保障房资源，制造了显著的不公平。

户籍最重要

“目前我们国家对保障房申请者的规定已经基本确立。”易居房地产研究院综合研究部长杨红旭告诉《中国经济周刊》，“基本是本地区常住中低收入的人口有资格申请。此外，还有一些阶段性住房困难的群体，比如刚毕业的大学生等夹心层。”

以北京为例，申请经济适用房 的条件最低“1人家庭成员，年收入在22700元及以下；人均住房面积在10㎡及以下；家庭总资产 净值在24万元及以下”到最高“5人及以上家庭成员，年收入在60000元及以下；人均住房面积在10㎡及以下；家庭总资产净值在48万元及以下。”其具体供应对象为“具有本市城镇户籍时间满5年，年满18周岁；单身家庭申请人需年满30周岁；申请家庭人均住房面积、家庭收入及资产符合政府规定标准。”

申请两限房 的供应对象为“针对北京市中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁涉及的农民家庭及市政府规定的其他家庭”。具体申请标准为“3人及以下家庭成员，年收入在8.8万元及以下；人均住房面积在15㎡及以下；家庭总资产净值在57万元及以下”；“4人及以上家庭成员，年收入在11.6万元及以下；人均住房面积在15㎡及以下；家庭总资产净值在76万元及以下。”

而申请廉租房 和公共租赁住房的要求则更为细化复杂。申请廉租房的家庭收入标准具体细化到各个区县，并对取得户籍年限和离异年限，收入等有明确要求。而一直被众多来京创业的年轻人期盼的公租房则未制定细化标准。因此未通过上述各保障性住房 审核资格以及未取得北京户籍的个人无法申请。

也有个别公租房已经向年轻人敞开了大门。3月初，北京《关于中关村国家自主创新 示范区人才公共租赁住房建设的若干意见》已经出台并实施。据悉，该《意见》认定公租房是为海淀园企业引进人才提供的短期周转性租赁住房，由企业提出申请；企业同一人才承租最长不超过5年，一年一签约；用人企业应将申请人个人信息公示7个工作日；禁止擅自将人才公共租赁住房转租、转借他人。

申请人必须同时满足所在企业(单位)在中关村国家自主创新示范区内注册并纳税；具有大学以上学历，或具有中级以上职称、高级技师资格；必须是与所在企业(单位)签订一年以上劳动合同的从业人员；在北京市范围内无住房且没有享受过中央或北京市的其他优惠住房政策。

由此可见，保障性住房的基本要求是“取得当地户籍”。这对于遍布四大一线城市的青年外来人口而言是钉死了期望。

“被寻租”与惩处难

在高房价的诱惑下，能够以较低价格取得一套住房似乎愈加成为衡量一个本地区常住居民能量大小的重要参考。

基于利益等诱惑因素的挑逗，一些人不惜将保障房纳入“权力寻租”的瞄准半径。而保障房准入的监管漏洞也一览无余。

2009年6月，武汉经济适用房摇号“六连号”震惊全国。但是这并非第一起黑幕，也绝非最后一起。

《中国经济周刊》记者在北京双惠苑经济适用房小区目睹众多“豪车风范”。而该小区还存在大量出租行为。

3月28日，深圳市住建局举行了行政处罚听证会 ，就3名申请人涉嫌在深圳第二次保障房申请过程中提供虚假信息进行公开听证。多名申请人身家超过中等收入家庭保障房是什么意思，更有甚者身家300万以上。然而，深圳市政府对其处以罚款5000元、3年不准申请保障性住房的惩罚力度被视为“过于柔弱”。

一位曾经出售过经济适用房的人士告诉记者：“有些人申请经适房和限价房的目的无疑就是套利。当初以较低价格买的房子，在现在高房价的市场里能够赚取很大利润。有些人也将申请到的经济适用房进行出租。总之，保障房成为了投资工具。”在这位投机者的眼中，他们基本没有违法成本。“罚点款什么的，对我们来说基本可以忽略。”

伟业我爱我家副总裁胡景晖对此置评说：“以问题最多的经适房为例，现在的第二代经适房要比第一代申请严格很多。现在经适房申请作假很难，要三审两公示。但是我认为更重要的问题是：对于骗购者的惩罚力度太轻。由于一、二级市场的差价太大，套利的诱惑足以让一些人去骗购而不承担风险。”

上述研究人士杨红旭认为，保障房制度虽然规定了什么样的人可以居住，但是对于防止一些违法的投机行为还需要慢慢来完善，“政策总是需要时间不断完善。”

有接近住建部的人士向记者置评说：“在一些法律的约束方面，以及申请者甄别方面，我们的政策还有待细化。而且，对于违法者的惩处力度也因没有法律规定而难以严厉。”他认为，一些保障房的基础工作尚不到位，收入核定机制、诚信机制等极为不健全。整个基础不完善，核定真正的家庭收入就较为困难。

深圳市住房研究会常务副会长、秘书长陈蔼贫在近期的公开置评中说，“对虚报信息申请保障房的申请者予以处罚应该说已经是一种进步了。”但处罚的主要依据《深圳市保障性住房条例》的法律层级有限，并非《刑法》，也不是全国人大颁布的法律，不可能据此追究虚假信息申报者的刑事责任，但如果情节严重，可配合其他法律处理。

本刊记者多方求证，目前并未搜集到监管和职能部门正在设计和完善相关审核制度的消息。

缺失的“退出机制”

目前正在建设的多层次保障房体系还面临“只进不出”的远景尴尬。

3月14日，国务院总理温家宝在回答记者提问时说：“对于保障性住房建设以后，管理和退出机制现在就要着手制定规则，这样我们就实行了一个从建设到管理，到退出这样一个完整机制。使保障性住房质量和效益得到保证，使将来它的管理也得到保证。”

显而易见。保障房只有“申请”，而没有“退出”并合理。而这种不合理并不仅仅存在中国。

“住进去就退不出来。”中国房地产协会副会长顾云昌 如此评价目前的保障房退出现状。他说，美国、香港等地都有类似的现象。凡是申请成功者住进保障房后都拒绝搬出来。

其实，在2009年12月末住房和城乡建设部部长姜伟新在该部工作会议上就曾要求说，2011年保障性安居工程工作的一个新任务，是研究、制定、规范保障房退出机制。不过，这个“扭曲”的瓶颈一直无法打破。因收入增加或家境变化而退出保障房的人几乎不存在。政府由此所形成的负担越来越重。而由于无法退出，一些本该享受保障房政策的群众便失去保障权利，致使不合理的居住者持续占用社会资源。

2010年，审计署公布了19个城市2007—2009年廉租房建设情况的公告。厦门等6个城市不同程度存在廉租房保障对象退出难的问题。不符合保障条件的家庭，拒绝到期退出廉租房。

显而易见的预测已毋庸置评，再不加紧研究退出机制，未来5年建设3600万套保障房必定会加剧“只进不出”的难题。

顾云昌认为，即便是每年审查居住者的情况，发现情况也很难强制居住者退出所居住房。

由于退出机制的不确立，造成了原本拥有积极性的房地产开发企业等机构亦对参与建设保持“谨慎”。

大约一周前，曾开发包括北京回龙观、通惠家园在内的大型经济适用房项目的首开股份(600376.SH)董秘王怡对参建保障房置评说，退出机制明确的保障房如经适房、两限房以及政府回购的公租房，虽然净利润率不高，但周转快，首开会积极参与。

“但作为上市公司，时时面临公司利润与增长的市场压力，对于参与退出机制不明确的保障房建设，公司将持谨慎态度。”王怡说。

顾云昌认为，目前我国研究保障房退出机制可以参照美国、新加坡等先进理念。

“可以推广上海的共有产权 机制。”他说，让住居者和政府各拥有一定比例的产权。如果居住者要出售所居经济适用房则要按照其个人与政府所持产权比例的不同分解销售收入。此外，也有地区并没有建设各种类的保障房，只是由政府向相关低收入群体提供租房和购房补贴，等到居住者条件超过中低收入，政府停止补贴，也不失为一个良性循环的途径。

记者 孙维晨(实习生朱俊星对本文亦有贡献）

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