开征之初的税收属性与征收目的分析的区别

2011年1月27日，上海、重庆两地宣布次日起开始房产税征收试点改革。时至今日,两地实施房产税试点已经一年有余，但回顾一年来征税过程，再结合当前房地产市场现状看，在开征之初就招致热议的若干问题房产税将准备立法，至今仍然值得我们深思。

一、房产税的税收属性与征收目的

分析两市的征税对象不难发现：前者面向新购住房，完全针对“增量”征税；后者虽对“存增量”和“存量”同时征税，但“增量”的规定较多，限制新购住房的意图依然十分明显。以商品房销售价格为征收依据、对商品房销售环节（增量）进行征税，这种征收方式更多地体现了商品税而非财产税的特征，这与传统意义上财产税属性下的房产税有着本质上的区别。分清房产税的税收属性，明确征收的首要目的，对具体征税方式和征税依据的确定有着非常重要的意义，所以有必要对房产税的税收属性和征收的首要目的展开讨论。

（一）税收属性

按课税对象分，税收一般可分为流转税、所得税、行为税、资源税和财产税五种，前四者分别以商品生产流转额和非生产流转额、各种所得额、纳税人的某些特定行为、资源开发与使用为课税对象，而财产税以纳税人所拥有或支配的财产为课税对象，侧重于对财富累积存量的征收，这是财产税有别于其他税种的一个重要特点。

从学术界的一般经验和国外的政策实践来看，房产税以非流动性的存量财产为征收对象，属于财产税的范畴。房产税的财产税属性决定了它的征收的基本方向和主要方式，既不能像流转税那样针对商品的交易环节征收，又不同于所得税那样对新增收入所得进行征收，当然，也和行为税、资源税有着本质区分。就上海、重庆两地试点中对新增购房征税的情况看，两市所指的“房产税”更多带有流转税和行为税的性质，称之为“房屋购置税”或“高端住宅消费税”似乎更为合适 。考虑到我国的房地产市场现状和中央的调控意图，房产税改革显然不太可能完全针对保有环节征收，不是纯粹意义上的“房产税”，但明确该税种的财产税属性、使其回归税收征用的本质意义，却是房产税改革战略设计的根本立足点所在。

（二）征收目的

对于房产税改革的主要目的，社会上存在着广泛的争议。不少媒体和普通民众将房产税视为打压房价、调控房地产市场的“最后一剂猛药”，呼吁通过扩大试点范围、降低减免征标准、提高税率等措施对使房地产市场价格回归正常区间，满足广大普通工薪阶层的住房需求。然而学术界存在不同声音，一些学者从房产税的财产税属性和我国财税改革的长远发展出发，提出房产税改革的主要目标不应该放在打压房价上，根本目的在于完善房地产税收制度 。

我们认为，房产税改革的首要目的不应该放在打压房价，而应该从税收的本质目的出发，基于协调社会公平与效率矛盾进行长远考虑。

房产税改革的首要目的不能放在打压房价上的原因有二：一是不应该，二是办不到。

首先说“不应该”的问题。从税收原理上看，房产税作为税收的一种，具有税收的一般特征和特定的使用领域。房产税的征收应该由国家的立法机构按照立法程序来设计和修改，而不是像沪渝两市的改革试点那样，由政府出台行政文件颁布实施 。况且着眼于当下房地产市场调控出台的税收政策，难免具有短期适应性的特点，容易受到房地产市场情况变动的影响，与税收的稳定性特征不符。不仅如此，前面已经提到，房产税属于财产税，应遵循财产税的一般范式进行征收，而沪渝两市的政策实践明显有悖于这一点。

然后是“办不到”。近年来我国房价持续上涨、居高不下的根本原因，在于有效供给和实际需求的不平衡。造成这一现象的原因很多房产税将准备立法，但不管是减少有效供给还是增加有效需求，最终的结果都是加剧卖方市场的强化。在这样的背景下，单凭硬性的法律约束或行政指令的强制打压，无法从根本上解决经济问题。从理论上讲，“在卖方市场上，任何……最终都将被转嫁到买方身上”。对以倒卖商品房获利为目的的购置行为征收重税，往往导致投机者提高房屋的转手价格，或者延长房屋的持有期进而导致当前市场有效供给的减少并最终推高房价（租金），加重买房人或承租人的经济负担，与先前的调控目的背道而驰。从沪渝两地的实施效果看，虽然高端住宅的成交量和成交价格均有所回落，但对降低市场整体房价、增加地方财政收入、调节收入分配等作用均不十分明显3。

强调房产税改革的首要目的不是打压房价，实质上是强调恢复房产税的财产税属性，从税收的本质属性出发去设计和完善这一税种，避免其沦为政府调控房地产市场的短期政策工具。只有恢复房产税的财产税属性，着眼于完善房地产税收制度的长远考虑，才能分层次、有步骤地推动财税制度改革，把房产税培养成为地方政府收入的主要税种，逐渐取代当前的“土地财政”，为实现经济结构调整和解决地方政府的财政困境提供有力支持。

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二、房产税实施条件与我国的现实选择

房产税的征收目的的有效实现是以一系列必要条件和运行环境为前提的，这些条件主要包括法律制度、房产价值评估体系、房产排查和登记制度、房地产综合信息系统、独立的税收资金运作机制等。

（一）法律制度条件

沪渝两市的房产税试点方案由政府而不是立法部门颁布，使其具有行政法规的性质，与一般意义上的立法法规有所不同，这也是其合法性引起争议的原因。故房产税改革方案的出台，首先要解决税收的合法性问题。在分析当前试点经验的基础上，开展全国范围内的深入调研，重视征税方案设计和立法听证，做好前期准备工作。

从内容上看，不仅要包括房产税征收环节的一系列条款设计，还应包括税收使用方面的制度安排，建立一整套的运作机制。从立法体系上看，应由全国人大常委会从国家层面颁布征税方案，各级立法机构和地方政府可在中央授权的范围内，根据地方的具体情况，对征税标准、税率等具体设计做适当调整，形成一个要素完备、层次分明的法律法规体系，为房产税的征收创造前提条件。

（二）房产价值评估体系

首先是评估机构的选择和设立。房产税保有环节的征收是以房屋的估值为前提条件的，要在全国范围内完成对房屋价值的定期估量，势必需要相当数量的房屋价值评估。目前我国资产评估机构的管理较为混乱，营利性或非营利性的评估机构出于自身和所属部门利益考虑扭曲评估结果，再加上评估人员素质良莠不齐，这些都对评估结果的客观性造成不良影响。房产估值是房产税征收的必要环节之一，评估结果要有严肃性和客观性，故应交由具备高资质的专业化评估机构进行评估。这类评估机构可以从现有的市场评估机构中筛选，也可以设立非营利性的专门机构，并将其纳入评估监管部门的监管体系。

其次是评估标准的统一。造成我国房屋价值评估结果缺乏客观性的另一个重要原因，是评估标准和评估技术的不一致。这种不一致使得评估结果缺乏信服力，容易引起房产税征收的纠纷。因此，房屋评估监管部门应参考国外一般经验，结合现行的会计准则和资产评估原则，在充分我国考虑房屋估值的地域性、特殊性的基础上，制定一个具有指导性质的房屋价值评估标准。房屋估值执行部门或评估机构协会以评估标准为依据，结合操作经验，拟定出一些具有群体约束力的实施细则，促进评估标准的规范化。

再次是评估信息网络的建设与共享。房屋估值一条重要的实施原则是参照估值，即选择在地域上、类型上具有相近性和可比性的房屋价值作为估值的参照依据。要做到这一点，必须要做到参照数据信息的充分共享，所以建立一个基于评估机构房屋估值的信息网络就显得很有必要。这一网络的建设和运营可以交由房屋估值执行部门或评估机构协会负责，为房屋估值和房产税征收提供技术网络支持。

（三）房产排查和登记制度

房产税保有环节的征收实践，很大程度上依赖于房地产登记制度的建立健全。征税法案中细节条款的付诸实施，必须以准确的产权登记为前提。出于历史原因和房地产监管机制的不完善，我国住房产权信息网络建设缺失。在很多中小城镇和偏远地区，小产权房甚至无产权房长期大量存在，相关部门对此缺乏有效的统计，直接影响到房地产调控的决策和相关法律条款的设计。因此，监管当局目前的迫切任务之一，是联合住房、建设和统计等部门对我国当前房屋持有量和产权登记情况展开详细排查，掌握房源准确状况，尤其是个人或家庭在多地拥有多套房产的情况。同时，强化房产登记制度，确保新增房源完整、及时地纳入统计信息系统，从而避免偷逃漏税行为，使房产税调节社会分配的作用得到真正发挥。

（四）房地产综合信息系统

房产税的有序征收和使用需要多方面的综合信息做支撑，因此有必要也有可能建立一个跨领域的房地产综合信息系统。该系统的构成应该包括以下几方面的主要信息：一是依托房产排查和房产登记形成的产权信息，二是依托房产估值形成的房产价值信息，三是相关的户籍信息，四是全国人大常委会颁布的房产税方面的法律和相关的地方法律法规，以及在此基础上形成的房产税征收信息。该系统的建立需要税务、统计、财政、住房、城建和国土资源等部门的协同配合，由各级政府主导信息平台的建设与维护，并责成辖下相关部门对数据不断进行更新，确保信息的有效性和时效性。

（五）独立的税收资金运作机制

房产税改革的主要目的是协调社会公平与效率的矛盾，在坚持效率原则的同时尽最大可能维护社会公平。结合我国税收的根本原则是“取之于民，用之于民”，所以在房产税使用方面，“取之于房、用之于房”的基本思路得到社会各界的普遍认同。而要真正实现“取之于房、用之于房”，就必须有一整套的制度设计和法律保障。从我国目前的情况看，房产税收入作为税收收入的一部分，被纳入地方财政预算，对于这部分资金的使用只有原则上的方向规定，并无实质上的现实约束。而且由于当前全国绝大部分地方并未推行该项改革试点，缺少真正意义上的房产税收入，所以也就不存在相应的使用问题。

从长远看，伴随着房产税制度在全国范围内的施行，配套的资金运作机制也必须建立和完善。应由特定或新设的部门机构、依据相关的法律法规和政策负责这部分收入的管理，要坚持收支透明化、使用规范化，定期发布管理报告，及时公开必要信息，同时加强内部审计和外部监督，保证该项收入真正用之于民。