新政策旨在推进广东和深圳土地管理制度的变革

土地空间相对不足，成为近年来深圳发展越来越明显的“阿喀琉斯之踵”。相关新政策旨在推进广东和深圳土地管理制度的变革，并赋予深圳更多实验探索的权利

深圳高速建设时期的发展模式，既使其缺乏现成的大片储备土地，也给现有占地扩容与升级留下了较大的空间。图为2015年时，深圳南山某建设工地场景。《财经》(博客,微博)记者 焦建/摄

“支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。”《中国科学院院刊》近日刊载的一篇相关文章，让多年来屡被提及的“深圳被直辖”及与其有关的扩容增地传闻，又重新热闹了一次。

在这一热议背后，各界对深圳房价高企、土地紧缺等相关新闻的高关注度，已持续了数月。虽论文作者之一已明确称，文中观点仅是一家之言，希望尽快回归正常的学术讨论。但其所折射出的深圳土地短缺焦虑，及由此导致的产业用地相对不足、住房价格持续走高所带来的城市竞争力下降，则是近年深圳官学商等各界所高度关心的话题之一。

1980年时，深圳人口为30万左右，GDP为2.7亿元;2019年时，其常住人口1400万左右，GDP则突破2.6万亿元。与此同时，部分产业竞争力下降、经济增速相对放缓亦是现实。

在深圳经济特区成立40周年等一系列节点到来之际，在国家有关部门到广东省、深圳市各个层级共同推动下，包括内部挖潜、土地管理“扩权”(审批基本农田外的农用地转为建设用地、按规划实施总量控制、违约条件下收回建设用地使用权)等多方面在内，深圳土地利用迎来了一系列新政策。

好项目如何保障用地?

据相关机构近日公布的《2020年上半年全国城市房价涨幅榜》数据显示：深圳再度成为楼市焦点，上半年二手房均价相比去年底大涨近15%，涨幅全国第二。6月份时，深圳二手房均价比北京高20%，比上海贵36%，是广州的2.09倍。而在2019年底时，深圳的房价仅比北京高4%左右，比上海高20%，是广州的1.83倍。

近年来，深圳承担起粤港澳大湾区及中国特色社会主义先行示范区等多重建设责任。而受可利用建设用地相对不足等原因导致的房价上涨等现象，成为近年来深圳发展越来越明显的“阿喀琉斯之踵”：

2012年至今，深圳的大量中低端企业持续外迁;2014年，中兴通讯(000063,股吧)将生产基地迁往河源;2015年，比亚迪(002594,股吧)在汕尾投资建设新能源汽车产业基地;2016年，华为终端转移落户至东莞松山湖。大疆等科技企业也相继将生产线搬往东莞等周边城市。深圳一位主要官员曾在论坛上公开表示：2016年时就有超过1.5万家企业迁出深圳。

短期内来看，企业将生产线迁移到周边城市，对深圳产业链的完整性不会带来太大影响;但如果搬迁到更远的地区甚至国外，其原有的产业链就面临着“补链”的难题。

与此同时，近年来，深圳亦在重点领域、重点企业、重大项目等方面出台了多项政策，希望通过促进先导产业引领发展，为深圳建立可持续增长的基础。而不管是新产业还是新项目，均离不开土地的支持。在“扩围”、“直辖”的传言屡次出现但并未成真的同时，深圳新增土地的可选途径并不多。

目前深圳全市面积仅有1997.47平方公里(不含深汕特别合作区)，仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。而根据2005年出台的《深圳市基本生态控制线管理规定》：基本生态控制线范围内的土地面积为974.5平方公里，占其总面积接近一半。可开发的1000余平方公里范围内，深圳划定了不少于270平方公里的工业用地，剩下的土地还需要容纳居住、商业服务、交通设施、公共服务设施等一系列城市功能。

除此之外，深圳空间东西狭长，一般被分为东部、中部与西部，“多年来，深圳持续着一路向西和东进的空间发展路线。前者锻造了西部海岸线上强大的交通、科技、经济、商务产业链，而后者则让史上偏位的龙岗、坪山步入了城市中心。”中国(深圳)综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁对《财经》记者解析称。

5月8日，深圳发布《深圳市2020年度建设用地供应计划》显示：全市计划供应建设用地总量为12平方公里，其中居住用地供应2.93平方公里。依据《深圳市土地利用总体规划(2006―2020年)》规定，到2020年全市建设用地总规模控制在1004平方公里以内。也就是说，深圳尚余可供开发的土地面积仅约为20平方公里。

深圳高速建设时期的发展模式，既使其缺乏现成的大片储备土地，也给现有占地扩容与升级留下了较大的空间。相关统计数据显示：深圳有工业区约7200个，平均规模3.6公顷，平均毛容积率1.4，平均建筑层数4层，近90%分布在原特区外;全市清查出的已批未建土地达到564宗，面积11.9平方公里，其中出让10年以上未建宗地398宗，面积869公顷。

按照深圳市相关规划部门梳理出的有潜力的低效用地约300平方公里计算，如能实现“腾空换鸟”，则相当于“再造”出六分之一个深圳。

早在2012年时，深圳存量土地供应首次超过新增土地供应，土地利用模式出现拐点，标志着深圳率先进入了以存量土地供应为主的发展新阶段。2014年，深圳通过探索，新增了新型产业用地(M0) 用地类型，在“工改工”城市更新中允许将普通工业用地(M1)改变为新型产业用地(M0)，将旧工业区拆除重建为包括产业用房、配套商业、配套公寓在内的新型产业园。因为低廉的拿地成本，当年“工改工”项目中约有20%是配套公寓，随后多家房企参与工改市场。

“过去几年，你会发现，深圳这些所谓的拆除重建项目基本都被做成地产开发。而华为、中兴等企业生产基地外迁，让政府意识到这可能会导致产业空心化，因此政策开始转向。”世联行首席工改顾问董极对《财经》记者称。

为进行“纠偏”，2018年8月，深圳正式印发《深圳市工业区块线管理办法》，严禁在工业用地中安排成套商品住宅、专家楼、商务公寓和大规模的商业和办公等建筑功能;与此同时，深圳也在近年来持续推进国土空间提质增效专项行动，形成了包括土地整备、城市更新、综合整治、违建处置、闲置用地处置等在内的“工具箱”。截至目前，深圳通过专项行动共盘活土地约40平方公里。

多项政策的目的，皆是为了回应外界对于深圳土地空间的担忧，实现在招商引资之前保障产业用地。而自2019年以来，深圳主要领导也多次公开表态：只要是符合深圳产业方向和高质量发展需求的优质项目，一定有地可落。

与此同时，深圳也正在探索“先租后让”土地供应模式：在约定的租赁期内，企业的各项指标通过履约考核，土地使用权由租赁转为出让。借此甄别、吸引和留住优质产业，保障重点项目用地的精准供应。此外在2019年时，深圳也陆续出台了《深圳市工业及其它产业用地供应管理办法》和《深圳市宗地地价测算规则》等，提出了一系列措施，让企业能够以最便捷的途径、最优惠的价格获得产业用地。

7月30日下午，深圳相关部门则在一次“产业用地”的发布会上称：凡是符合深圳产业发展方向的重大项目“全部有地可落”，而且通过标定地价的实施，深圳重点产业和总部项目还能分别按照市场地价的35%和70%享受优惠。

8月1日，深圳颁布《深圳市已批未建土地处置专项行动方案》提出：在2019-2020年开展已批未建土地处置专项行动，2年内高标准、高质量彻底解决所有已批未建土地问题，建立长效监管机制，加快国土空间提质增效，为经济社会高质量发展提供充足的空间保障。

土地“扩权”全局性探索

深圳层面的一系列土地管理新政在逐渐落地过程中，取得了一系列成效。相关数据显示：通过多重保障与推动，2020年1-6月，深圳新登记商事主体中的企业数超15万户，同比增长14.9%。

产业用地之外，如何保障居住用地，则成为深圳未来发展的重要考验之一：深圳常住人口1300万左右，加上流动人口逾2000万，有巨大的居住土地需求。“深圳不缺产业用地不缺写字楼，最缺的是住宅。”宋丁指出。

根据深圳市住房和建设局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%—40%的下限，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。

多重原因导致的住房及投资需求，使得在新冠疫情暴发初期，深圳依然迎来了房地产的景气市景。7月15日，被称作“新深八条”的调控政策旋即落地。包括升级限购条件、打击假离婚、提高税费标准等一系列手段，使得深圳楼市迅速降温。但宋丁也指出：单压需求端不是长久的办法，必须从根上解决供应问题。

从2019年开始，深圳已在加速解决住房供应、学位紧缺、垃圾围城、水体污染等重大民生问题。而每一个都要有公共设施配套，也都对土地空间有现实需求。为此，深圳全市各区2020年度新供应产业建设用地计划为198公顷，民生设施用地为520.8公顷。

8月初，深圳市规划和自然资源局、深圳市住房和建设局亦联合发布《关于停止商务公寓审批的通知》指出：在深圳范围(含深汕特别合作区)停止新的商务公寓项目的规划审批和用地出让方案审批。强调要优化城市主副中心和组团中心内各功能用地规划布局，减少商业用地比例，增加居住及配套用地比例。

此外，在深圳出台的《关于完善土地供应管理的若干意见》中，其亦在土地有偿出让主流模式之外，恢复了1988年取消的“土地划拨制度”，目的就是为了将行政办公、教育医疗、市政交通等公益性或非盈利性用地纳入政府所有、刚性供应、循环利用范畴，确保公共空间诉求得到更好满足。

地方层面的尝试之外，深圳亦在经济特区成立四十周年之际，陆续迎来国家层面的政策“礼包”支持：8月初，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》(以下简称《意见》)。其从国土空间规划、土地利用、耕地占补平衡等多个方面支持广东进行探索，并提出：支持广东和大湾区统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线，合理优化耕地、林地、建设用地等各类用地规模、布局和时序;创新耕地占补平衡制度，探索建立全国性的补充耕地指标跨区域交易机制。

针对深圳的土地现实，《意见》更针对性地提出：支持深圳深化自然资源领域改革探索，充分发挥深圳“双区叠加”优势。探索以下几点：1、支持深圳市取得相关法律授权，在国土空间规划编制完成后，可探索按规划期实施总量管控模式;2、支持将国务院授权广东省批准的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，由广东省委托深圳市批准;3、探索通过出让合同约定土地闲置费的收取标准，以及违约条件下收回建设用地使用权的可操作方法;4、探索高度城市化地区耕地和永久基本农田分类保护利用新模式。

各方在解析时指出：《意见》是中央将部分土地管理、审批权限向省、市政府转移。首次选定粤港澳大湾区，是基于大湾区尤其是深圳城市耕地、建设用地指标显著紧缺的现状。像深圳这种城市，建设用地极为紧缺，占用耕地也难以在区域内实现平衡，新政策有望在更大范围内实现建设用地和耕地的配置与平衡。而“深圳占用了耕地在全省范围内也没法等量补充。如中西部省份有条件可代为补充耕地，再通过跨省指标交易的方式由深圳给予资金补偿，双方都达到了各自的目的。”

宋丁则认为：《意见》推进广东和深圳土地制度的变革，增加住宅土地供应，将给予深圳更多实验探索的权利。未来深圳将部分工业用地转为住宅和人才房用地，其将可以建设更多的住宅和人才房，以满足巨大的产业和写字楼员工住宅等需求。

“首先，《意见》将一部分国土空间规划的相关工作下放到了广东省层面，使其未来发展的主动权增加了。类似于深圳经济特区成立之初，一系列很好的经验被推广到全国层面;其次，对于深圳来说，则是赋予了一系列新的非常重要的试点权限。”董极认为。在他看来，这一系列的试点包括三个重要方面：

其一，闲置土地如何处置，早些年时国家亦有相关规定，但到地方层面往往就变成了以罚款为主，真正回收的土地数量不多。深圳可以进行进一步的相关尝试;

其二，前几年各方对于住宅用地到期后如何处置的关注很强烈。但实际上工业用地往往只有四五十年，到期的时间会更早，国家希望深圳能够通过探索，找到相应的创新型的处置方式;

其三，正是因为前些年探索采用了创新型产业用地模式，深圳本身并不存在工业用地绝对短缺的情况，近年来这些做法逐渐拓展到粤港澳大湾区内的其他一系列城市。国家希望能够在国土空间规划的层面去进一步明确如何保障工业用地，亦在一定程度上降低企业的用地成本。“在这些方面，深圳已有了很好的尝试，亦应进一步加强。”董极称。

对于上述预期和解读，前述《意见》也指出：接下来，广东省自然资源厅、深圳市规划和自然资源局将根据上述要求和实际情况，抓紧制定明确具体、可操作的实施方案报自然资源部审定后实施。