宅基地确权权利人和共有权利人「农村宅基地使用权是户主一人的吗」

【裁判要旨】

物权登记具有设定物权的效力，而非仅仅对物权进行公示。登记与否，关系到权利人的物权在法律上是否存在，绝非可有可无。正因如此，《土地登记办法》第十五条规定：“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；”第十六条规定：“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”依据上述规定，农村家庭成员对其以户为单位所享有的宅基地使用权，亦应当落实在相应的土地登记中。作为对宅基地拥有共同使用权的家庭成员，在未取得宅基地使用权证，也未被纳入宅基地使用权人范围的情况下，意味着其对宅基地使用权在严格意义上并未得到法律认可，其相关合法权益在土地的使用、流转、征收、补偿等法律关系中，都将无法得到周延的保护，从而处于不确定的状态，并不因宅基地权属登记在户主名下且其系所在户家庭成员而不受实质性影响。颁证机关对此没有合理、审慎地履行审查职责，导致被诉颁证行为事实不清。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再115号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李先娥

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安阳县人民政府

再审被申请人（原审第三人）谢秀平

李先娥因诉安阳县人民政府土地行政登记一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终2363号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年5月28日作出（2017）最高法行申6027号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人李先娥、再审被申请人安阳县人民政府、谢秀平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

河南省安阳市中级人民法院一审查明，李先娥与丈夫谢德信共育有五个女儿，第三人系李先娥次女。第三人丈夫王海民系入赘到李先娥家。李先娥其他女儿现均已出嫁。李先娥家在安阳县辛村镇××级村××大街路北有老宅一处。2006年7月17日，第三人向安阳县人民政府提出土地登记申请，要求安阳县人民政府就李先娥家老宅基地为其登记、颁证。第三人向安阳县人民政府递交的土地登记申请表中家庭人口一栏填写为2人。安阳县人民政府提交的时间为2006年7月17日的地籍调查表中土地使用者一栏填写为第三人谢秀平，家庭成员一栏填写为王海民。安阳县人民政府提交的土地登记审批表土地使用者一栏填写为第三人谢秀平，家庭人口为2人。2007年1月22日，安阳县人民政府为第三人颁发字阳县集用(2007)第192506号《集体土地使用证》，该证载明：土地使用权人为第三人谢秀平，座落于安阳县××××级村，地类(用途)为宅基地，使用权面积300平方米。2009年，李先娥丈夫谢德信病故。20l4年9月19日，李先娥与第三人分户。李先娥独自办理了户口登记，并领取了户口簿。

另查明，20l5年，李先娥与第三人因赡养问题产生纠纷，并诉至安阳县人民法院。该赡养纠纷经一审和二审终审，判决第三人谢秀平履行相应赡养义务。

该院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：”农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”据此，宅基地是农村村民以户为单位取得，户的每位家庭成员对该户取得的宅基地均享有使用权。本案中，涉案的宅基地系李先娥家祖传宅基地，安阳县人民政府2007年就该宅基地为第三人颁发安阳县集用(2007)第192506号《集体土地使用证》时，李先娥与第三人并未分家立户。虽然该宅基地登记的使用权人为第三人，但是由于登记的宗地用途是宅基地。因此，第三人的上述集体土地使用证是代表其当时所在的户取得的，并非仅是其个人取得的，第三人所在户的每位家庭成员包括李先娥对涉案宅基地均享有使用权。鉴于第三人和安阳县人民政府认可李先娥对涉案宅基地现仍然享有使用权，且认可安阳县人民政府在地籍调查和登记审批时将第三人的家庭人口填写为一人系一时疏忽，故李先娥据此认为被诉土地登记、颁证行为侵害其合法权益的理由不能成立。综上所述，被诉土地登记、颁证行为对李先娥的合法权益明显不产生实际影响，李先娥要求撤销安阳县集用(2007)第192506号《集体土地使用证》的起诉应予驳回。至于涉案宅基地登记在李先娥名下还是第三人名下，属李先娥和第三人家庭内部事务，应由李先娥和第三人协商决定，且变更登记系依申请的行为，李先娥要求将涉案宅基地使用权人变更登记为李先娥，应先向安阳县人民政府提出申请。因李先娥未向本院提交证据证明其依法已向安阳县人民政府提出了该项申请，且安阳县人民政府不予变更，故李先娥要求责令安阳县人民政府立即将被诉集体土地使用证变更到李先娥名下的起诉亦应驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项、第十项之规定，裁定如下：驳回原告李先娥的起诉。

李先娥不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的案件事实与一审法院一致。

该院认为，被上诉人安阳县人民政府为一审第三人谢秀平颁发的安阳县集用(2007)第192506号《集体土地使用证》，上诉人作为颁证时户主谢秀平所在户的家庭成员，对该涉案宅基地与其他家庭成员一样拥有共同使用权。被上诉人登记、颁证行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。因此，上诉人的上诉理由不能成立，该院不予支持。一审裁定正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。

李先娥向本院申请再审称，一、再审申请人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定；二、再审被申请人给第三人的发证行为，严重侵犯了再审申请人对集体土地的使用权和对房屋的所有权；三、河南省安阳市中级人民法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项、第十项的规定，驳回再审申请人的起诉，属于适用法律错误。再审被申请人将再审申请人享有的土地使用证和房屋所有权颁发给第三人，对再审申请人的合法权益造成实质性的影响，严重影响了再审申请人的正常生活。请求：撤销河南省高级人民法院作出的(2016)豫行终2363号行政裁定和河南省安阳市中级人民法院作出的(2016)豫05行初156号行政裁定，责令河南省安阳市中级人民法院对本案进行审理。

安阳县人民政府辩称，一、答辩人颁证程序合法。2006年12月21日，安阳县国土资源局对安阳县辛村镇谢伍级村50户村民的宅基地进行统一登记，统一颁证。该颁证以户为单位，该村对宅基地进行了统一申请，安阳县国土资源局对村50户村民的宅基地统一测量，统一公告，统一建档，程序正当、合法。如果原告认为该颁证行为侵犯了其权益，应当及时提出。而原告提起一审诉讼距颁证时已近11年，其显然是认可当时的颁证行政行为。二、一审原告李先娥的赡养问题应通过民事诉讼解决。一、二审诉讼中，李先娥多次提到”李先娥与谢秀平是母女关系，因其女谢秀平对李先娥不尽赡养义务，对李先娥不管不问，不让其住房，并且采取停水停电方式逼李先娥离开”。根据我国法律规定，成年子女有赡养义务，如果成年子女不履行赡养年老父母的义务，父母可以依法提起民事诉讼，要求子女承担该义务。而不应用行政诉讼的办法去解决民事问题。请贵院依法维持原判决，驳回再审申请人的诉讼请求。

谢秀平述称，同意安阳县人民政府的答辩意见，颁证程序合法，其办理被诉《集体土地使用证》系经父母同意，而非私自办理。

再审期间，李先娥向本院提交了户主为谢德信的《常住人口登记表》，用于证明被诉登记行为作出时，涉案宅基地上家庭成员包括李先娥。由于该证据系当事人于本案再审期间取得，且安阳县人民政府及谢秀平对该证据的真实性、合法性以及与本案的关联性均不持异议，故本院对该证据予以采纳。

本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院再审认为，根据安阳县辛村镇谢伍级村民委员会出具的证明，1988年4月29日的《个人建房用地清查登记表》以及户主为谢德信的《常住人口登记表》所反映的内容，涉案土地原为再审申请人之夫谢德信祖宅。至本案被诉登记行为作出前，涉案宅基地上家庭成员中包括本案再审申请人李先娥。而被诉《集体土地使用证》记载的使用权人却仅有谢秀平夫妇两人。安阳县人民政府在未对谢秀平将涉案房屋登记在自己及丈夫名下是否经过谢德信本人及其他家庭成员的同意，也未对涉案宅基地的权属来源及家庭户籍等情况进行必要核实的情况下，为谢秀平颁发被诉集体土地使用证，没有合理、审慎地履行审查职责，导致被诉颁证行为事实不清。对此，原审法院以宅基地系以户为单位使用，故被诉颁证行为对再审申请人的合法权益未造成不利影响为主要理由，裁定驳回起诉，实为不当，理由如下：

首先，被诉颁证行为并非对再审申请人的合法权益未产生不利影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：”提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”第二十五条规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，是否与被诉行政行为具有利害关系，是否因之受到不利影响，是判断当事人能否对特定行政行为提起诉讼的重要标准。反观本案，原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，认为宅基地的使用权人应当包括该户的全部家庭成员，并无不妥。但需要注意的是，《中华人民共和国物权法》第九条规定：”不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力……”第十七条规定：”不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”这表明在我国，物权登记具有设定物权的效力，而非仅仅对物权进行公示。登记与否，关系到权利人的物权在法律上是否存在，绝非可有可无。正因如此，《土地登记办法》第十五条规定：”土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；”第十六条规定：”土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”依据上述规定，农村家庭成员对其以户为单位所享有的宅基地使用权，亦应当落实在相应的土地登记中。而李先娥作为涉案宅基地的合法使用权人之一，既未取得涉案宅基地使用权证，也未被纳入宅基地使用权人的范围，这就意味着其对涉案土地的使用权在严格意义上并未得到法律认可，其相关合法权益在土地的使用、流转、征收、补偿等法律关系中，都将无法得到周延的保护，从而处于不确定的状态，这本身就是对李先娥合法权利的损害。因此，被诉颁证行为与再审申请人李先娥具有法律上利害关系，其可以作为适格原告提起本案诉讼。

其次，纠正被诉颁证行为方能在本案中彰显物权登记制度的价值。物权登记制度的功能，在于明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权。这一功能在权利人彼此和睦、关系融洽的情况下，似乎显得并不十分重要。但在本案中，取得宅基地使用权证的谢秀平与再审申请人李先娥之间存在较大家庭矛盾，以至于不得不通过民事诉讼判定赡养义务的方式，来解决当事人之间的纠纷。即便如此，李先娥也只能依据民事判决，对部分房屋享有居住和使用权，而无法从根本上解决双方之间的宅基地权属纠纷。加之后者已于2014年单独立户，这些事实使得李先娥因产权登记错误可能遭受到的损害，已经或即将变为现实。在此情况下，简单地告知其属于家庭成员，故而对宅基地拥有共同使用权，对于理顺再审申请人以财产纠纷为集中表现形式的家庭矛盾而言显然是苍白无力的。事实上，安阳县人民政府的不当颁证行为，非但没有减少矛盾，反而进一步加剧了再审申请人家庭成员之间的隔阂，在给李先娥老人的日常生活带来诸多不便的同时，还加深了第三人谢秀平与其他姐妹之间的矛盾，使再审申请人的家庭关系雪上加霜。诚信友善是社会主义核心价值观的重要内容，敬老爱幼是中华民族的传统美德，本院主观上希望当事人各方能够本着上述精神妥善处理家庭纠纷，但如果客观上无法解决，则宜通过物权登记制度，以”亲母女，明算账”的方式来定纷止争。唯此，方能彰显物权登记的制度功能。故而对于被诉登记行为存在的错误，应当允许当事人通过诉讼的方式予以解决。

最后，从行政审判的目的看，将被诉行为拒之门外，没有实现行政诉讼应有的监督行政机关依法行政的作用。监督行政机关依法行使行政职权，是国家设立行政诉讼制度的重要初衷。如果依照再审被申请人以及原审法院因法律规定宅基地系以户为单位使用，故即使没有进行物权登记，对再审申请人的合法权益亦未造成不利影响，这种以法律推理代替现实状况，以应然情形否定当事人诉求的逻辑处理类似案件，无异于是在纵容甚至鼓励农村宅基地登记工作中，对宅基地权属来源及相应家庭户籍审核工作的轻视，其结果势必会架空《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》以及《土地登记办法》关于土地权利人物权登记的相关规定，使农村宅基地权属以及以此为核心的社会生活陷入混乱无序，增加农村社会治理的成本。因此，即便原审裁定中关于”包括李先娥在内的每位家庭成员对涉案宅基地均享有使用权”的陈述对保护李先娥合法权益具有一定的作用，但从行政诉讼的目的以及本案的社会效果看，仍不宜以此为由，驳回对被诉登记行为的起诉。

至于被申请人提出的自颁证行为作出至本案起诉时，已超过起诉期限的问题，本案起诉时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，李先娥系因家庭纠纷并导致民事诉讼之后，于2016年3月24日申请查阅涉案宅基地使用权证时，方才得知被诉颁证行为。其于2016年3月25日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销河南省安阳市中级人民法院作出的（2016）豫05行初156号行政裁定；

二、撤销河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终2363号行政裁定；

三、指令河南省安阳市中级人民法院对本案进行审理。

审 判 长阎巍

审 判 员刘崇理

审 判 员仝蕾

二〇一八年七月二十五日

法官助理卢琨琨

书 记 员冯琦洺