专家解读：探索完善内部举报奖励制度

2021年7月30日，市场监管总局、财政部在整合吸纳《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》《食品药品违法行为举报奖励办法》相关内容的基础上，出台了《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。通过集合政府、市场和社会等多方合力，激发社会公众积极参与的动力，促使市场主体完善自律机制，并与市场监管严格规范公正文明执法相互协调配合，形成多元共治格局，有利于弥补监管短板，提升监管针对性、实效性，顺应了政府监管和防范风险的现实需要。

此次修订是在市场监管机构改革和职能调整的背景下进行的，因市场监管部门涉及领域较宽，《暂行办法》将调整范围扩大到包括市场准入、质量安全、市场规则、消费者权益保护等市场监管职责领域。

《暂行办法》对举报奖励范围进行一定限制，明确对重大违法行为举报进行奖励，一般违法行为举报不予以奖励。《暂行办法》提高举报奖励标准并细化举报奖励程序，并对内部举报进行制度设计，对“吹哨人”制度本土化进行了有益探索。

一、内部举报制度的政策演进

我国举报奖励制度最早可追溯至汉武帝时期颁布的告缗令，即鼓励告发算缗不实。凡揭发属实，即没收被告者全部财产，并罚戍边一年，奖给告发者“被没收财产的一半”。

现代社会中，举报奖励制度首先在食品药品等事关民生的领域探索开展。

如上海早在 2009年就开始实行对严重危害食品药品安全违法活动的举报奖励制度，举报经核实，可给予最低不少于1万元，最高5万元的奖励。

2014年，安徽省食药监局发布《安徽省食品药品监督管理局告全省药品零售企业员工书》，将“吹哨人”制度扩展到药品零售企业，动员药品零售企业内部“知情人”，随时举报企业违法违规行为。对举报发现的药品零售企业违法违规行为，当地食药监管部门逐一核查，核查属实，及时兑现奖励，并对举报人信息严格保密。

2016年，海南食药监机构在企业内部建立“企业内部监督举报制度”并明确了“十项违法行为”，企业员工对相关行为进行监督、举报，举报属实，将给予最高50万元奖励，并充分保障举报人合法权益。

地方的有益实践为在全国范围内探索建立内部举报人制度积累了丰富经验。

2017年原食品药品监管总局会同财政部发布新修订的《食品药品违法行为举报奖励办法》，设立内部人员举报奖励机制。鼓励生产经营单位内部人员举报，规定研制、生产、经营、使用环节内部人员举报的，可在奖励标准上追加奖励金额。同时，明确各级食品药品监管部门要依法保护举报人的合法权益，严禁泄露举报人相关信息。

2018年12月15日，国家医疗保障局、财政部发布《欺诈骗取医疗保障基金行为举报奖励暂行办法》，鼓励企业内部员工举报，凡内部员工举报的，可在10万元奖励基础上提高奖励标准。

2019 年 10 月 11 日，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，提出发挥社会监督作用，建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。

建立市场监管内部举报人制度是提升监管效能的有效途径。投入较小的行政资源而获取更优的监管效果，是构建科学市场监管体系的目标。

近年来，各地市场监管部门转变观念、创新方式，提高信息技术应用水平，一定程度上有效提升了监管效能。

但由于市场监管信息往往来源于事后静态数据，容易出现发现监管风险时安全事故已经发生的情况。

以食品安全监管为例，如果参与食品生产加工的内部人士发现食品安全问题后及时举报，市场监管部门便可及时获得动态信息数据，从而采取有效措施把对消费者的损害降到最低。

改革市场监管体制后，市场监管部门涉及领域较宽，不少领域具有较强的专业性，比如食品、药品、特种设备领域等，这些领域更需要内部专业人士站出来“吹哨”，以有效提升市场监管效能。

二、完善内部举报制度的有益探索

内部举报人不同于一般意义的举报人，不仅是作为普通公民的存在，而且拥有着企业、机构内部人员的特殊身份，其享有获取不法资源与信息、违法违规信息准确性和全面性的独特优势，为此，内部举报人面临更多的角色冲突，道德困境，打击报复，甚至失业等更加严峻的挑战，需要给予特别保护。

首先，营造有利于内部举报人的舆论氛围。组织行为学认为，人的行为和价值观是密切相关的。通常每个人都有道德动机去揭露违法犯罪行为，但是思想意识和付诸行动之间还有很多障碍需要逾越。

任何人在面临违法犯罪行为，在选择举报之前都需要经过利益衡量或者价值判断。对内部举报人来说，有时会陷入作为企业员工的忠诚义务和举报的公共利益之间的矛盾。忠诚义务是劳动者在行使劳动合同权利和义务时，应依照诚实信用原则合理考虑自身在企业的地位，维护雇主的利益。

内部人员虽然对组织有基于劳动关系形成的忠诚义务，但该义务是立足私人利益的要求，组织内部人员实施举报行为是为维护社会公共利益和安全，是为了履行更高位阶的维护公共利益的社会责任，较私人利益更高位阶的社会公共利益的忠诚义务。

其次，更强的激励机制。《暂行办法》第十二条第三款规定“违法主体内部人员举报的，可在征得同级财政部门同意的情况下，适当提高前款规定的奖励标准。”增加内部举报人奖励条款、适当提高奖励标准，有利于获取关键案件线索、提升打击精准度。

第三，举报方式的特殊设置。《暂行办法》第五条规定：举报人可以实名或者匿名举报。实名举报应当提供真实身份证明和有效联系方式，匿名举报人有举报奖励诉求的，应当承诺不属于第十条规定的情形，提供能够辨别其举报身份的信息作为身份代码，并与市场监督管理部门专人约定举报密码、举报处理结果和奖励权利的告知方式。匿名举报人接到奖励领取告知，并决定领取奖励的，应当主动提供身份代码、举报密码等信息，便于市场监督管理部门验明身份。同时，授权省级市场监管部门可结合实际制定匿名举报奖励发放的特别程序规定。

第四，充分保护举报人。为避免内部举报人受到打击报复，可以为其领取奖金提供特殊通道，《暂行办法》第十八条规定举报人应当在被告知奖励决定之日起30个工作日内，由本人凭有效身份证明领取奖励。特殊情况可适当延长举报奖励领取期限，最长不得超过10个工作日。建议在具体实施中，允许其委托他人或者视为特殊情况，延长其领取奖励的期限。

虽然《暂行办法》中规定了内部举报人的高额奖励和特别保护，但是实践中仍然需要进一步完善对内部举报人的特殊保护，尤其在保护其反报复，提供其他就业机会等方面拓展更多渠道，从而更好地完善内部举报制度。

（对外经济贸易大学教授 王敬波）