德清新市古镇民宿「莫干山莫骊民宿」

邹承东 宅基地管理与利用

满园春色关不住，春风又绿莫干山。

盘桓在浙江省德清县境内的莫干山是天目山余脉，虽然不是“五岳”这样的名山大峰，但莫干山自古有源于春秋时期的“干将、莫邪”历史传说流传，又以四季各异的自然景色称秀于江南，为名人雅客所称道，被誉为“江南第一山”。

近年来，德清莫干山以“洋家乐”为代表的民宿经济享誉海内外，围绕莫干山国家级风景区，大大小小的民宿如雨后春笋一样冒出来，民宿产业的高速发展使得德清成为了中国民宿产业火热发展的重要“样本”，甚至有了“中国民宿看德清，德清民宿看莫干”的说法。

如今在莫干山下，全面推进乡村振兴为当地农业农村发展指明了方向。德清县启动了新一轮农村宅基地制度改革，以盘活利用闲置宅基地和农房为抓手，让改革春风吹进千家万户，惠及农民百姓。

缘起：从几栋闲置农房出发，解码莫干山民宿崛起

暮春三月，草长莺飞。经过疫情期间的沉寂，全国闻名的民宿产业高地德清县莫干山又再度热闹了起来，根据“飞猪”数据，莫干山民宿在“五一”假期的预订量较2019同期增长超6倍。在德清知名民宿度假村裸心堡的接待中心，一波接一波的客人们催促工作人员安排电瓶车将他们送往住处。

沿着盘山路向上，一路都能看到独栋别墅形式的民宿小屋，入住率极高。在一个分岔路口，驾驶电瓶车的工作人员告诉记者，前方几栋稍显老旧的房屋就是裸心堡最初的几栋民宿，而莫干山乃至德清民宿产业的发展正是从这几栋老房子开始的。

关于裸心堡的故事几乎所有在德清从事民宿行业的人或多或少都知道。在莫干山民宿产业最早的发源地劳岭村，村支书邱永强告诉了记者莫干山民宿的起源，高天成和几栋废弃房屋的故事。

2007年，在上海工作的南非人高天成，偶然来到了劳岭村的“三九坞”自然村，当时的“三九坞”地处深山，交通不便，村民大多外出打工，山里不少房屋闲置废弃。高天成被“三九坞”的自然风光吸引，以每栋每年8000元左右的价格，租下了8栋废弃农房并重新装修设计，供自己和朋友休闲度假，随着越来越多的人对他的“小天地”感兴趣，高天成索性就开起了第一间“洋家乐”。随后“洋家乐”风潮一发不可收拾，最高峰有来自英国、瑞典、荷兰、西班牙、法国等十多个国家的外国人来莫干山开办“洋家乐”。但随着市场逐渐规范和更新换代，“洋家乐”里的“洋”也从单纯的“洋人”变成了讲究居住品质、服务质量的精品民宿。在仙潭村党总支书记、村主任、同时也是精品民宿“莫梵”的经营者沈蒋荣看来，“现在的‘洋家乐’就是一个区域性民宿品牌，洋在设计、洋在服务、洋在理念，早已与有没有‘洋人’无关了。”

从几块闲置宅基地及几栋废弃的农民住宅出发，十年左右的时间，莫干山从穷乡僻壤成长为全国民宿产业高地，旅游产业收入达到25亿元。一路以来遇到的干部、村民都感慨“当时谁能想到呢？”“塔莎杜朵”民宿业主周云云告诉记者，“以前我们村里人都是花钱也想去城里，那时候简直难以想象有人会花钱回村里住。”

今天，站在裸心堡前，很难想象如今的行业翘楚仅仅是靠着几块无人使用的宅基地和几栋废弃的农房成长起来的。从裸心堡远望对面的莫干山，蓝天白云映照下，葱葱郁郁的山间样式各异的别墅星罗棋布，对面就是被誉为不可多得的近代建筑博物馆的莫干山别墅群，别墅群由来华的外国人和民国高官、富商建设而成，经历了很多重要的历史事件和名人居住，现在是全国重点文物保护单位。气候宜人、景色优美再加上交通便利，早在民国年间，这里就已经是休养度假的胜地。

据同行的德清县宅基地工作专班工作人员介绍，“洋家乐”开办之初，有关政策尚不明朗，德清相关部门在讨论时有两种声音：一种认为农村宅基地只有农民才能享有，长期租赁就是变相买卖应当禁止；也有的认为，闲置农房放在那儿不去利用也是浪费，只要农民乐意、企业愿意，政府又何乐而不为呢？最终在这件事情上，政府认识统一为：“变”比“不变”好，创新比固守好。把农房所有权和使用权分离开来，既保障了农民权益，又放活了经营主体，打响了闲置宅基地和农房盘活利用的第一枪。或许可以这么说，高天成开办“洋家乐”点燃了莫干山民宿发展的星星之火，而德清丰富的自然资源以及开放的改革政策则成就了民宿产业发展的燎原之势。

破局：突破土地、产权瓶颈，从野蛮生长转向规范经营

忽如一夜春风来，从第一家“洋家乐”起步，随着游客大量入住，村民们也看到了挣钱的机会，纷纷将自家的住房改建民宿，“农家乐”变身“洋家乐”，民宿经济的风潮席卷莫干山。

裸心堡归来，在德清县农业农村局，我们拜访了从事了近十年国土工作的德清县农业农村局副局长王海强，他向记者介绍了宅基地改革对德清民宿发展的重要影响。由于德清县临近杭州、上海等大城市，经济相对较好，本地人往往是就近务工，节假日回家居住，农村房屋季节性居住，谈不上完全闲置，属于低效利用。在这种背景下，民宿经济的发展为农民盘活利用低效闲置宅基地和农房提供了机会。以德清县莫干山镇为例，“民宿数量从2015年的400家增长到2020年的850余家，其中，庙前、仙潭等村更成了知名的民宿集聚村。但我们也注意到这些民宿基本都是依托农民的闲置宅基地和农房建设而成，‘野蛮生长’的背后隐藏了‘土地’和‘权属’两大隐患。”

一方面，早期农民利用自有宅基地和住房自办民宿，可以说是“农家乐”换了个名字而已，往往是农民自己找来装修队鼓捣改建，改建没有标准，超占、多占问题也不时发生。宅基地能否用于商业用途，农民和经营主体权益如何保护？2015年《浙江省旅游条例》只是原则性的提出“鼓励城乡居民利用自有住宅或者其他条件兴办民宿和农家乐。”具体怎么规范？没有参照，只能摸索。

另一方面，对于引进外来投资者租用宅基地和农房，合同时间一般是10年到20年不等，农民对自己的住房权益能否保证心怀忐忑，投资者也担心经营走上正轨后，产生纠纷。没有政策支持，仅靠一纸合同，双方心里都不踏实。对宅基地使用权益的担心犹如达摩克利斯之剑悬在农民和投资者头上，形成了两难困局，整个民宿产业发展受到限制。

随着农村宅基地制度改革的推动，让农民和业主困扰已久的“土地”“权属”两大问题迎刃而解。2015年，德清县启动“三块地”改革，结合前期的宅基地确权和农民建房管理，对农民建房和宅基地违规现象进行了全面清理。在此基础上，全面启动了农村宅基地制度改革并印发了第一个基于“三权分置”的农村宅基地管理办法，办法明确“通过盘活闲置农村宅基地和地上房屋，经批准可以发展民宿等新产业、新业态。”突破了农村宅基地和农民用房可以用于民宿经营这一关键问题。

目前，莫干山的民宿用地方式主要是在依托农民的闲置宅基地和农房的基础上，搭配集体建设用地、林地等各类资产的“宅基地 ”流转形式。王海强说“你们看到的裸心堡就是一种‘宅基地 ’实践，项目通过‘点状供地’的方式提供了12亩新增建设用地，其余多数建筑是利用宅基地和租赁农房改造而成，项目内的200多亩山林是从村民手中流转过来，比单纯整块批地节约了很多用地指标。”

对于保护农民和经营者权益，德清县鼓励农户盘活利用闲置宅基地和闲置农房，允许资格权人将依法取得的宅基地使用权通过出租、转让、合作等方式流转给其他组织和个人，且经营者可以向不动产登记机构申请登记证明。2018年6月30日，在莫干山镇何村村文化礼堂召开了德清县首批宅基地“三权分置”签约发证现场会。会上，德清县向莫干山镇、下渚湖街道的行政村、农户、用地业主颁发了农村宅基地资格权登记簿、宅基地资格登记卡和不动产权证。对此，时任浙江省国土资源厅副厅长张国斌认为，农户可以将自家的房子像流转土地一样转租出去，房屋所有权仍旧归属于农户。把闲置宅基地利用好，这是一笔宝贵的财富，是一举多得的重要工作。

劳岭村的周云云是第一批收到宅基地资格权登记卡和不动产权证书的民宿业主。在民宿“塔莎杜朵”，周云云向记者展示了当时领到的登记卡和不动产权证。她告诉记者，“过去民宿业主与村民私下签订租房协议，宅基地、农房的权属问题一直存在隐患。现在农户和业主都有了证书，心里安稳多了。”值得一提的是在发证现场，“塔莎杜朵”还以不动产权证作抵押，与农业银行德清县支行签约得到了100万元授信贷款用于民宿经营，首次实现了农村宅基地和房屋使用权的抵押权能。走出“塔莎杜朵”，大门口有一块“宅基地改革案例介绍”的展板，周云云告诉记者，“最近有高校教授来调研宅基地改革，这是用来介绍情况的。”虽然展板上的文字仅仅是简单介绍，但展板本身却无形体现了农村宅基地改革为当地民宿发展带来的潜在影响。

再出发：产业发展走向“分水岭”，宅基地改革开启“下半场”

去年的新冠肺炎疫情给德清火热的民宿经济降了降温，有数据显示，距离德清不远的杭州民宿市场，近年来民宿换手率超过50%。由于民宿产业容易受到市场、气候等不确定因素影响，经过爆发式成长期的德清民宿产业已经走向了转型升级的“分水岭”，越来越多具有先见之明的人开始思考接下来该走向何方？

沈蒋荣就是其中一位思考者。在仙潭村游客服务中心里，我们见到了上任仙潭村党总支书记刚刚一年的沈蒋荣。他热情地领着记者一个又一个展台介绍莫干山的民宿、非物质文化遗产和各种乡村旅游活动。2014年，在外营商多年的沈蒋荣回村开办了民宿“莫梵”，经过几年发展，“莫梵”成为了当地知名的精品民宿，多次被电视台采访。在把民宿品牌打响后，沈蒋荣将目光移到了村庄发展上来，他敏锐地感到“光靠经营民宿，没有值得游玩的活动是留不住客人的，只有村庄整体环境改善，活动内容丰富，才能真正把游客吸引来、留下来。”为此，他带头成立了首个村级返乡创业协会，把返乡青年团结在一起，让大家互帮互助。组织村里的民宿业主和乡贤能人献计献策，举办了仙潭村百寿宴、百家民宿闹元宵、妇女联合茶话会等活动。

实际上，当地政府也早已经注意到了这个问题，在莫干山镇政府，记者采访了莫干山镇副镇长夏叡，走进夏叡的办公室，首先就能注意到墙上挂着的莫干山镇卫星云图，这位“80后”副镇长的上一个岗位是德清县自然资源局，说起工作三句不离本行，他告诉记者，“如果把莫干山的民宿产业划分为三个阶段，第一阶段就是农民盘活利用宅基地发展民宿增加了财产性收入；第二阶段就是精品民宿、高端民宿兴起改善了村庄生活环境；现在是转型升级的第三阶段，要促进宅基地盘活利用向多业态发展，提振乡村经济。”

在王海强看来，宅基地改革的“上半场”是盘活利用闲置宅基地和民房发展民宿经济，那么“下半场”重要看点就在数字经济。“我们有了‘好风景 闲置农房 新宅改→助力新经济’的思路，正在着手摸排整理出一批农户自愿流转的闲置农房，招引一批数字、文化、电商、创意等新产业、新业态企业，带来一批数字产业经营管理类和专业技术类人才，让每一幢闲置农房成为一家新经济企业，每一个村庄成为一个新经济产业园。”

2020年，德清县被确定为新一轮国家级宅基地改革试点县，按照中央《深化农村宅基地制度改革试点方案》要求，德清县进一步深化农村宅基地制度改革，工作重点之一就是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”有效实现形式。为此，德清县专门成立了深化农村宅基地制度改革试点工作领导小组以及深化农村宅基地制度改革试点工作专班，长期从事国土工作的陈玉杰被抽调到专班参加农村宅基地制度改革工作。据他介绍，县里已经开始在庙前村等村庄试点，通过建立“宅基地农户资格权登记簿”，向农户颁发“宅基地农户资格权登记证”来开展农村宅基地资格权登记颁证工作。

目前，德清县已经酝酿了包括《农村宅基地制度改革试点实施方案》《农村宅基地管理办法》和10个相关配套政策文件，涵盖宅基地制度改革中有偿使用、历史遗留等重点、难点问题，筹备搭建农村宅基地制度改革试点政策框架体系，以一揽子改革政策推动闲置宅基地和农房盘活利用，造福农民群众。春风吹拂莫干山，改革硕果正待摘取。（本文来源：《农村经营管理》2021年第6期）