小区业委会起诉开发商返还使用权要确认其是否为违法建筑

某小区业委会起诉开发商返还“物业用房、开发商违建的游泳池及地下车库、人防车库”，案件经审理，一审判决，开发商只需返还物业用房，无需返还其它。但二审判决改判，开发商全部都无需返还，再审维持了二审判决。

一审判决理由：

1.物业用房，根据《物权法》的规定属业主共有，虽然开发商与业主签订的《商品房买卖合同》约定物业用房归开发商，但该约定违反法律的强制性规定，为无效约定，所以开发商要返还物业用房；

2.本案的游泳池、车库，为“违章建筑”，业委会要求返还“违章建筑”，没有法律依据。但业委会可向有关部门反映，要求限期拆除及另案诉求赔偿损失。

3.人防车库，根据法律规定，其使用权、收益权归投资者，而开发商与业主签订的《商品房买卖合同》约定人防车位不属公摊面积，因此业主不能视为人防车位的投资者，开发商才是人防车位的投资者，所以开发商无需返还人防车位。

二审判决理由：

1.本案的“物业用房”恒盛皇家花园物业，其权属登记在开发商名下，且其规划设计中并未注明是“物业管理用房”，相反，其权属登记中显示的设计用途为“商业营业用房”，不是“物业管理用房”。因此，该房屋并未明确是作物业管理办公之用，不属于物业管理条例意义上的物业管理用房。根据物权法的规定，该房屋的权属，应当根据不动产登记为准，故开发商无需返还。

2.游泳池、车库，经查属“违法建筑”，而违法建筑的认定及处理，属于国家行政机关的职权，人民法院应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。业委会诉求返还使用权，不可避免要确认其是否为小区公共设施，属于变相为违法建筑确权，所以法院不予评判，维持一审认定。

3.人防车库，根据法律规定，投资者有使用、收益权。本案的人防车库为开发商建设，小区业主虽然购买了房屋，但未对人防车库的建设成本进行分摊，因此不能转化为投资建设者。因此，开发商依法有人防车库的使用、收益权，无需返还给小区业委会。

一、基本案情

W房地产公司，原名韶关市W**房地产有限公司，是韶关市xx区xxx路x号G花园的开发商。

W房地产公司于2003年开始项目规划报建，整体项目于2008年竣工。

G花园小区建成后，由韶关市丽x物业服务有限公司（以下简称丽x物业公司）进行物业管理。

2010年5月17日，G花园业委会成立，于2011年更换了物业公司，由韶关市安x物业服务有限公司（以下简称安x物业公司）进行管理。

之后，因服务质量不好，G花园业委会又聘请丽x物业公司进场负责小区的物业管理。

2018年年初，因丽x物业公司要提高物业费和停车费，G花园业委会遂终止与其的合作，另行聘请了韶关市中x物业服务有限公司负责小区的物业管理。

G花园业委会认为，“物业用房、游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）、人防工程车库”属于全体业主共有，W房地产公司作为开发商，应该返还给全体业主使用。

W房地产公司则认为，前述的四处地方，权属均属于W房地产公司，使用权应归属W房地产公司，不同意由业主使用。

双方经协商未果，G花园业委会经业主大会授权，向人民法院提起了“建筑物区分所有权纠纷”的民事诉讼。

二、裁判结果及理由

（一）一审

原告：G花园业主委员会

被告：W房地产公司

原告一审诉求：

1.判令W房地产公司将物业用房、游泳池配套设施（厕所、更衣室)、B4地下室（停车库）返还给全体业主使用；

2.判令本案诉讼费用由W房地产公司负担。

诉讼中，原告一审诉求1变更为：

1、判令W房地产公司将G花园小区的物业用房、游泳池配套设施(厕所、更衣室)、B4地下室（停车库）、人防工程车库立即返还给全体业主使用。

（注：业委会增加了对“人防工程车库”的诉求。）

一审查明事实：

（一）双方存在争议的四处地方：

1.物业用房：

是指位于小区B座夹层商业营业用房，建筑面积132.16㎡，该处的初始登记证登记单位为韶关市W**房地产有限公司，房号为物业管理用房。自小区成立以来，丽x物业公司和安x物业公司均在此处办公。

2.游泳池配套设施（厕所、更衣室）：

是指建在C2座首层的厕所与更衣室，面积约10㎡，该厕所与更衣室是“未报建”的，由W房地产公司于2008年建好。

3.B4地下室（停车库）：

是指位于B4幢地下车库中的一个房间，面积约100㎡，“未做规划报建”手续，由W房地产公司于2007年建成。

4.人防工程车库：

是指位于A座负二层的人防车位车库，面积1555㎡，于2006年8月7日验收。

（二）合同签订及规划情况

W房地产公司与小区业主签订《商品房买卖合同》附件二：公共部位与公用房屋分摊建筑面积构成说明，约定：“1.入口大堂、过道、电梯井、电梯机房、楼梯间、管道井、电表房、外墙有一半的面积,住户共同分摊。2.会所、停车场、小区内的停车位、人防工程、物业管理用房、游泳池等及未作分摊部分，权属归出卖人”。

此外，韶关市房产测绘管理所于2006年6月29日作出的韶房测字××号《房产测绘成果报告书》中共有共用面积组成说明第2点“-2层人防地下室不作分摊，亦不参与分摊公用面积”。

一审判决：

一、W房地产公司应于判决发生法律效力之日起十日内将位于韶关市××××幢夹层的物业管理用房返还给小区全体业主使用；

二、驳回G花园业主委员会的其他诉讼请求。

一审判决理由：

一审法院认为，本案系建筑物区分所有权纠纷，争议焦点在于涉案讼争的物业用房、游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）、人防工程车库是否属于全体业主共有。

一、物业用房。根据国务院《物业管理条例》第三十条：“建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房。”的规定，小区是必须配备物业用房。虽然W房地产公司辩称小区的规划设计早于《物业管理条例》的施行时间2003年9月1日，故小区并没有设置物业管理用房，但从W房地产公司提交的规划图和设计图，其实并没有具体到有无设计物业管理用房，并不能具体反映到每间经营用房的规划用途。此外，W房地产公司在《商品房买卖合同》附件二是对物业管理用房的归属进行了约定，在物业编号时对讼争的物业管理用房也编号为“物业管理”，且小区自成立十余年以来，物业公司均在此处进行办公，由此可见W房地产公司是认可该处作为小区的物业管理用房，故该处房产应认定为小区的物业管理用房。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条：“……建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”的规定，物业用房应该属于全体业主共有，W房地产公司在《商品房买卖合同》中与业主约定物业用房归属出卖人，属于违反了法律法规的强制性规定，该约定无效。现G花园业委会要求W房地产公司将物业用房返还给全体业主使用，有事实和法律依据，该院依法予以支持。

二、游泳池配套设施（厕所、更衣室）和B4地下室（停车库）。根据G花园业委会及W房地产公司在庭审中的陈述，本项争议的两处地方均未通过有关部门的报建手续，属于违章建筑。游泳池配套设施（厕所、更衣室）所建的位置是C2幢，B4地下室（停车库）所建位置位于B4幢地下，所建地方应属于业主共有部分，现W房地产公司在此处进行了违建，G花园业委会却迳行要求W房地产公司将所建的违建物交其使用，于法无据，该院不予支持，但G花园业委会可向有关部门反映W房地产公司的违建情况，要求W房地产公司限期拆除违建物，为此造成全体业主的损失可另行主张。

三、人防工程车库。人防工程属于国家鼓励建设的工程，根据《中华人民共和国人民防空法》第五条第二款：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”的规定，人防车位的使用权和收益权应归属于投资者。根据W房地产公司与业主签订的《商品房买卖合同》，已约定人防工程不属于公摊部分，该约定并未违反法律的强制性规定，是合法有效的约定，且在小区的《房产测绘成果报告书》中也已载明A2幢-2层人防地下室不作分摊，亦不参与分摊公用面积，故业主虽然出资购买了房屋，但不能理所当然的转化成对人防工程进行了投资，所以使用收益权也不能归属于业主。G花园业委会代理人虽然曾就人防车位归属问题致函韶关市城乡规划局，但该局对G花园业委会的复函并不能作为认定产权归属的依据，且该局亦无权迳行认定产权的归属，故G花园业委会凭该复函主张人防车位属于业主共有的证据不充分，且人防车位并不属于《中华人民共和国物权法》第七十四条第三款规定的“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位”，依法不属于全体业主共有。因此，对于G花园业委会要求W房地产公司返还人防车位给全体业主使用的请求，该院不予支持。

（二）二审

双方均不服一审，提起了二审上诉。

二审判决：

一、撤销韶关市武江区人民法院（2018）粤0203民初1323号民事判决；

二、驳回G花园业主委员会的全部诉讼请求。

二审判决理由：

本院认为，本案系建筑物区分所有权纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条第一款：“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。”的规定，针对本案双方当事人在二审中的上诉和答辩，本案争议焦点是：W房地产公司应否将涉争的物业管理用房、游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）、人防工程车库返还给全体业主使用。

一、关于W房地产公司应否将涉争的物业管理用房返还给全体业主使用的问题。本案中，涉争的物业管理用房指的是位于韶关市xx区xxx路6号G花园B座夹层建筑面积为132.16㎡、房号为物业管理用房的房屋（以下简称涉争房屋）。G花园业委会以涉争房屋属全体业主共有为由，要求W房地产公司将涉争房屋返还给全体业主使用。但根据W房地产公司提交的《韶关市商品房屋初始登记证》显示，涉争房屋已经确权登记在W房地产公司名下，与G花园业委会称涉争物业管理用房属全体业主共有的主张相矛盾。G花园业委会认为涉争房屋属于《物业管理条例》意义上的物业管理用房应属全体业主共有，但根据本案查明事实，《物业管理条例》实施之前，W房地产公司已经完成对国际花园小区的规划设计，而规划设计中并未有物业管理用房。虽然国际花园小区在《物业管理条例》实施之后取得《建设工程规划许可证》，但在《建设工程规划许可证》和小区建筑单体方案中也未标注有物业管理用房。根据韶关市住房和城乡建设管理局作出的《关于物业管理用房有关事项的回复》可知，韶关市有关物业行政管理部门对于在《物业管理条例》正式施行前完成规划设计但未将物业管理用房纳入规划的物业小区，均以规划设计为准，对提供物业管理用房未另行要求。综合考虑《韶关市商品房屋初始登记证》显示涉争房屋的设计用途为商业营业用房，并不是物业管理用房，而涉争房屋所在楼层虽报建用途为办公，但亦未明确是作物业管理办公之用，因此，对于W房地产公司称涉争房屋是其自编作为物业管理自用房的主张，本院予以采信。在此情况下，涉争房屋不宜直接认定为《物业管理条例》意义上的物业管理用房确认归全体业主共有。虽然W房地产公司曾提供涉争房屋给小区物业公司作为办公用房使用，但上述行为并不影响涉争房屋权属的认定。根据《中华人民共和国物权法》第十六条：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”的规定，在G花园业委会未能提供充分证据证明登记簿确有错误的情况下，涉争房屋的权属应根据登记确认归W房地产公司所有。G花园业委会以涉争房屋属全体业主共有为由，要求W房地产公司将涉争房屋返还给全体业主使用的主张，一审法院予以支持不当，本院予以纠正。如G花园业委会确需使用涉争房屋作为物业管理办公用房，可与W房地产公司协商以支付对价的形式进行处理。

二、关于W房地产公司应否将游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）返还给全体业主使用的问题。根据双方当事人的陈述，涉案游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）并未经合法审批建造。对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律、行政法规的规定，属于国家有关行政机关的职责范围，人民法院应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。虽然G花园业委会与W房地产公司争议的是涉案游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）的使用权问题，但使用权是所有权内含的“占有、使用、收益、处分”的权利内容之一，G花园业委会要求W房地产公司将游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）返还给全体业主使用的理由也是认为涉案游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）虽为W房地产公司建造，但建设在小区公共区域属于小区公共设施应为全体业主共有。因此，在确认W房地产公司应否将涉案游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）返还给全体业主使用前，不可避免要首先确认涉案游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）是否属于全体业主共有的小区公共设施，亦属于变相为违法建筑确权。故，本案不应对W房地产公司应否将游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）返还给全体业主使用进行评判，一审法院未予支持G花园业委会的本项诉讼请求并无不当，本院予以维持。

三、关于W房地产公司应否将人防工程车库返还给全体业主使用的问题。

涉案人防工程车库系经批准建造的人民防空工程，其权利的归属，应依照人民防空工程的权属规则来确定，即根据《中华人民共和国人民防空法》第五条第二款：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”的规定，涉案人防工程车库由投资建设者享有使用管理及收益权。根据涉案人防工程车库所在楼座的《房产测绘成果报告书》显示以及W房地产公司与业主签订的《商品房买卖合同》约定，涉案人防工程车库未作公摊，也就是说业主虽然出资购买了国际花园小区房屋，但并未对涉案人防工程车库的建设成本进行分摊，不能当然的转化为涉案人防工程车库的投资建设者。在G花园业委会未能提交证据证明涉案人防工程车库的投资者另有其人的情况下，W房地产公司作为国际花园小区的开发商可以推定为国际花园小区规划区域内涉案人防工程车库的投资建设者，依照上述法律规定理应享有涉案人防工程车库的使用管理及收益权。G花园业委会认为涉案人防工程车库的使用权理应归全体业主享有，W房地产公司应将人防工程车库返还给全体业主使用的诉讼请求与上述法律规定不符，一审法院未予支持并无不当，本院予以维持。不过，涉案人防工程车库在规划建设时已明确平时用途为停车库，亦是小区的主要公共建筑配套设施恒盛皇家花园物业，W房地产公司对涉案人防工程车库在非战时的利用应首先满足小区业主对地下车库的合理使用需求。如小区业主认为W房地产公司收取的人防工程车库使用费用过高，可向相关部门进行投诉反映，另循合法途径解决。

（三）再审

业委会不服二审判决，申请再审。

再审裁定：

驳回G花园业主委员会的再审申请。

再审裁定理由：

本院经审查认为，本案系建筑物区分所有权纠纷。关于W房地产公司应否将案涉房屋返还给全体业主使用的问题。根据韶关市住房和城乡建设管理局《关于物业管理用房有关事项的回复》，韶关市有关物业行政管理部门对于在《物业管理条例》正式施行前完成规划设计但未将物业管理用房纳入规划的物业小区，均以规划设计为准，对提供物业管理用房未另行要求。W房地产公司在《物业管理条例》实施之前已经完成国际花园小区的规划设计，规划设计中没有物业管理用房。虽然国际花园小区在《物业管理条例》实施之后取得《建设工程规划许可证》，但在《建设工程规划许可证》和小区建筑单体方案中亦未标注有物业管理用房。且《韶关市商品房屋初始登记证》亦载明，案涉房屋设计用途为商业营业用房，登记在W房地产公司名下。因此，案涉房屋并非国际花园小区的物业管理用房，而是属于W房地产公司所有，G花园业委会以该房屋属于全体业主共有为由，要求W房地产公司予以返还，缺乏事实和法律依据。

关于W房地产公司应否将人防工程车库返还给全体业主使用的问题。人民防空法第五条第二款规定，人防工程车库由投资建设者享有使用管理及收益权。根据案涉《房产测绘成果报告书》以及W房地产公司与业主签订的《商品房买卖合同》，案涉人防工程车库未计入公摊面积。W房地产公司作为国际花园小区的开发商，为国际花园小区规划区域内案涉人防工程车库的投资建设者，依法享有案涉人防工程车库的使用管理及收益权。因此，G花园业委会主张案涉人防工程车库的使用权应归全体业主享有，缺乏法律依据，一、二审法院未予支持，并无不当。

关于W房地产公司应否将游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）返还给全体业主使用的问题。案涉游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）未经合法审批建造。对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职责范围。而本案在确认W房地产公司应否将案涉游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）返还给全体业主使用前，不可避免要首先确认游泳池配套设施（厕所、更衣室）、B4地下室（停车库）是否属于全体业主共有的小区公共设施，一、二审法院未予支持G花园业委会的该项诉讼请求，亦无不当。

三、简要分析

1.“物业用房”

根据《物权法》第七十三条的规定，“……建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，物业用房属于全体业主共有。（注：《民法典》颁布后，《物权法》的该规定已经被《民法典》第二百七十四条吸收。）

但是，小区物业曾经和正在使用的房屋，并不一定就属于《物权法》意义上的“物业服务用房”，在双方发生争议时，裁判机关需要看其规划的用途，以及不动产登记的权属情况。

如果其规划的用途是“商业营业用房”，且不动产登记簿显示已经登记为开发商所有，在业主和开发商双方无其他约定的情况下，应当以不动产登记的权属为准，而不能简单地认定一律归全体业主共有。

2.泳池、地下车库

如果小区的游泳池配套设施（厕所、更衣室）、地下室（停车库）未经合法审批建造，属于违法建筑（指“未取得建设工程规划许可证”或者“未按照建设工程规划许可证规定内容建设”的建筑），则一般认为小区业委会无法直接起诉人民法院判决返还，因为这类建筑的认定及处理均属行政机关的职责范围，人民法院无权处理。

3.人防车位

根据《人民防空法》第五条第二款的规定，“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，因此，在双方无约定的情况下，人防工程车库由“投资者”享有“使用管理权、收益权”。

但是，小区业主购房，并不意味着其必然成为“人防车位”的“投资者”。根据相关判例，如果商品房买卖合同中，并未将人防车位列入“公摊面积”，则裁判机关很可能认为，小区业主并未分摊人防车位的建设成本，不属于人防车位的“投资者”，无法直接请求判决开发商返还该人防车位的管理及收益权。

注：从小区业主的角度，在签订《商品房买卖合同》时，要注意约定“物业用房”、“小区会所”等的管理及使用权，同时还要留意“公摊面积”等条款的相关表述及约定。

参考案例：

韶关市中级人民法院二审民事判决书，（2018）粤02民终2021号

广东省高级人民法院再审民事裁定书，(2019)粤民申11462号

（注：本文观点及案例仅供参考）

作者简介：黄维升律师，深圳执业律师，专业方向民商事纠纷（股权纠纷、公司法纠纷、房产纠纷）、劳动与社会保障法、刑事辩护、婚姻家事纠纷。如有咨询或建议，请直接在评论区留言或私信留言，我们会尽快回复。