城市房屋拆迁中存在的问题与法律思考（目录）

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1、城市房屋拆迁中存在的问题与法律思考（ 目 录 ）一、引言二、房屋拆迁中存在的问题三、存在问题的原因分析四、将出台的征收条例利弊分析五、建议与思考 六、参考文献一、引 言所谓城市房屋拆迁，是指建设单位根据城市规划要求和政府有关的批准文件，在取得房屋拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地围的房屋和附属物，并对该围的居民或者单位进行补偿安置的法律行为。从表象上看，拆迁是拆迁人通过支付拆迁费用而取得了对被拆迁人所有的房屋或其它建筑物进行拆除和搬迁的的权利，而实际上拆迁的根本目的在于获得被拆迁房屋与其他附属物所附着的土地使用权，以实现对该土地的再开发和再利用。目前，我国在城市房屋拆迁中,主要依照2001年

2、修订的城市房屋拆迁管理条例（以下简称拆迁条例）。新修订的拆迁条例与1991年颁布实施的拆迁条例相比，有了显著的进步：一是保护房屋所有人的合法权益，将拆迁补偿的标准由被拆房屋的重置价结合成新结算，修改为根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积，通过房地产价格评估确定货币补偿金额；明确被拆迁人为房屋的所有人，拆迁补偿的原则是对房屋所有人进行补偿，兼顾对使用人的安置。二是明确了城市房屋拆迁中，被拆迁人有权选择在其房屋被拆除后，是获得货币补偿或者是进行产权调换。三是要求拆迁人在领取拆迁许可证时，必须具备相应的条件，提交建设项目批准文件，建设用地规划许可证，国有土地使用权批准文件，拆迁计划和拆迁方案以与办理

3、存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。新的条例颁布以后，对于规各地的拆迁管理工作，保护房屋所有权人、使用权人的合法权益发挥了重要作用。但是在执行中，也出现了一些不容忽视的问题。尤其是2007年10月1日起物权法颁布实施后，拆迁条例与物权法和宪法等法律出现了明显的冲突，因此，拆迁纠纷在全国各地越来越多，据国家信访局统计，现在大概有40%以上的信访案件与拆迁有关，可见拆迁工作在维护社会稳定方面起到举足轻重的作用。二、 房屋拆迁中存在的主要问题（一）房屋拆迁许可证颁发制度不规，拆迁人主体不明确，房屋拆迁工作秩序混乱 城市房屋拆迁是一种土地集约化经营行为，涉与房屋管理、土地管理、规划管理、建设

4、管理、文物管理等一系列行政管理的容。因此，需要公权力对其进行监督管理，如房屋拆迁许可证的颁发、房屋拆迁纠纷的行政裁决、行政强制拆迁等。但从我国目前实际情况来看，很多拆迁管理部门属于事业单位，这些事业单位是指各级地方政府、开发区管委会建立的房屋拆迁中心、拆迁办等事业单位。这些部门处于非政府与“二政府”、企业与准企业、非盈利与变相盈利状态。作为事业单位的拆迁管理部门具有双重职能，即经营职能和管理职能，而这两种职能常常交织在一起被滥用，使得拆迁人既是“运动员”，又是“裁判员”。从实践中看，这些事业单位性质的拆迁管理部门颁发拆迁许可证仍是一个普遍存在的问题，这些作法违反了房屋拆迁相关的法律法规的规定，

5、从而造成拆迁的混乱局面。（二）房屋拆迁补偿费偏低房屋拆迁补偿费偏低。许多地方屋拆迁补偿标准是拆迁地方制定的文件规定的，往往低于房屋市场价格，使得被拆迁人的房屋被拆除后，没有能力在购置新住房。尤其是随着经济社会的快速发展，房屋价格不断攀高，使补偿价格明显低于当地新建房屋实际价格。如我们西平县在进行拆迁补偿时，执行的是西政200855号文件，一等框架结构每平米补偿标准是595元；一等排架结构补偿标准是每平米553元；一等砖混结构房屋补偿标准是每平米468元。而市场购房均价每平米在1300元左右，是补偿标准的两倍多。为了不至于吃亏太大，多数被拆迁人只好选择房屋产权调换的补偿方法，但原来居住的位置优势

6、，宅基地都不复存在。因为开发商往往把好的区位开发成商铺等，以获取最大的经济利益。被拆迁人为了维护自己的权利，必然会拿起法律武器来捍卫自己的权益，因此，就出现了一个又一个所谓的拆迁“钉子户”，也就直接影响了房屋拆迁工作进展和社会稳定，甚至出现恶性殴打事件。 (三)对被拆迁房屋、违章建筑的性质认定与补偿安置缺乏法律依据 1.对被拆迁的房屋性质认定与补偿。住宅房屋与经营性用房在房屋拆迁补偿中，补偿数额存在较大的差异。因此，在房屋拆迁工作中，依据法律规定正确界定房屋的性质，给予被拆迁人一定经济补偿，是房屋拆迁工作中首先要解决的问题。由于房屋拆迁主管部门、拆迁人对被拆迁房屋性质认定不准确，对于应按经营性

7、用房标准给予补偿的，按住宅用房认定并给予补偿，造成被拆迁人的不满，发生纠纷，引发诉讼，甚至引起当事人越级上访。 对违章建筑性质的认定与补偿。违章建筑的认定是行政主管部门的职权围，作为房屋拆迁主管部门、拆迁人都没有认定权利，也没有必要自行认定。但从目前房屋拆迁的现状来看，对多数被拆迁房屋是否属于违章建筑，均缺乏依法予以认定，缺少必要的法定程序，随意性较大。事实上，有的居民祖祖辈辈就住在老宅基地上，政府没有进行房产证的清查登记工作，由于法律知识贫乏，不少群众不知道不动产的所有权以登记为准，以为祖先遗留下来的住宅理所当然的具有所有权，自己又不出售，一旦政府决定拆迁公告贴出来，才知道以房产证为所有权依

8、据，而此时政府就公告停办建房的一切手续，房产证自然无法办理，被拆迁人与拆迁人的矛盾就显现出来。（四）滥用行政职权，强制拆除被拆迁人的房屋 房屋拆迁管理部门就房屋拆迁补偿安置所作出的行政裁决具有执行力，其执行方式拆迁 宪法，一是可以通过相对人的自愿履行；二是法律行政法规明确授权的，具有执行权的行政机关的强制执行；三是人民法院的强制执行。在实际房屋拆迁过程中，有部分拆迁案件存在强制拆除的问题，其表现在：1.没有作出裁决或者强制拆迁决定而进行的强制拆迁。2.没有进行补偿而实施的强制拆迁。3.在强制拆迁之前没有证据保全实施的强制拆迁。因此在行政诉讼中，被告往往在法律规定的期限无法向法院提供有效证据。那么，被拆迁

9、人在诉讼中提出合理的财产主时，人民法院无法予以支持。4.在送达拆迁文书与拆迁时间方面违反法律规定。这些问题的存在，主要是因为拆迁管理部门监督不力造成的。 （五）没有明确公共利益，与宪法、物权法的规定相抵触。根据我国宪法第十条，土地管理法第二条与物权法第42条的规定，国家基于公共利益的需要，才可对房屋进行征收。其中的“公共利益”是一个不确定的概念，经常成为地方政府侵犯公民土地权益的护身符。其实拆迁 宪法，公共利益是一个非常复杂的概念，从地域方面来说，有国家围的公共利益和区域之的公共利益；从时间方面来说，有长远的公共利益和近期的公共利益；从公共利益的容来看，有财产与其权益的公共利益，有秩序与安全的公共利益，

10、有生存发展的公共利益等。而现行的拆迁条例，实际操作中，无论是公共基础设施建设，还是旧城改造、商业开发都按公共利益进行征收，没有把公共利益的拆迁和商业开发区分开来。（六）强制拆迁法律制度存在明显缺陷。从实体方面看，我国宪法第十三条规定，公民的合法私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。强制拆迁作为一种对“非国有财产的强制征收”行为，涉与到被拆迁人基本民事权利以与财产权利的调整，只能由全国人民代表大会专门立法。中华人民国立法法第八条也明确规定对非国有财产的征收只能制定法律。显然由国务院制定的拆迁条例中强制拆迁制度违背了宪法和立法法。从程序方面看，拆迁条例第十七条对强制拆迁的

11、程序作了规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，当事人申请，由房屋拆管理部门裁决。裁决应当自收到申请之日起30日作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起，三个月向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。可以看出裁决机关就是发证机关，对被拆迁人显然不利；同时，诉讼的可操作性不强，因为拆迁人给予货币补偿或提供周转用房，被拆迁人不满意才会诉讼，而不停止强制拆迁的执行，即使官司赢了，被拆迁人原来的房屋已经不存在了，诉讼的目的无法实现，对被拆迁人是不公平的。（六）民事法律关系和行政

12、法律关系相互交织。城市房屋拆迁行为到底是民事行为,还是行政行为,或者是一种民事与行政的混合行为,在理论上存在不同看法。与之相对应,拆迁法律关系有民事法律关系说与行政法律关系说之争。民事法律关系说的主要依据是:房屋拆迁的本质是被拆迁人处分自己的土地使用权和房屋所有权,拆迁人之所以能够实施拆迁是基于契约而产生的合同权利。行政法律关系说的主要依据是:房屋拆迁的本质是国家对国有土地使用权的回收和征收。事实上,对执行现行的拆迁条例来说，城市房屋拆迁行为既有行政行为,又有民事行为,因此,既有民事法律关系,又有行政法律关系，二者相互交织。 三、存在问题的原因分析城市房屋拆迁中，之所以存在这样那样的问题，一方

13、面是因为各级政府为了发展当地经济，改善城市面貌，提高城市品位，急功近利造成的。更重要的是现行的拆迁条例存在十分突出的问题。与宪法、立法法、物权法等法律相抵触。物权法第四十二条明确规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位个人的房屋与其他不动产。征收单位个人的房屋与其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。该条款明确：为了“公共利益”的需要，才可以在“征收”的基础上，依法给予“拆迁补偿”。而现在正在实施的拆迁条例的立法宗旨是：“为加强对城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进

14、行,制定本条例。”根本没有提与公共利益。可见，现行的拆迁条例存在很大的法律缺陷。为了维护广大被拆迁人的合法权益，不少专家和学者以不同方式提出了修改意见和建议。最有影响力的是2009年12月7日，北大法学院明安等5名学者通过特快专递的形式向全国人大常委会递交的关于对进行审查的建议，建议立法机关对城市房屋拆迁管理条例）进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对拆迁条例进行修改。建议书列举了拆迁条例与现行法律存在三方面冲突。1、依据宪法和法律，补偿应在房屋拆迁之前完成，而拆迁条例却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决。2、征收、补偿主体应是国家，征收

15、补偿法律关系应是行政法律关系。但拆迁条例却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。3、 对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而条例却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。事实上，除了上述的几方面冲突外，拆迁条例还存在诸多问题。一是拆迁条例本身只字没提“征收”两个字。2004年宪法第十条明确规定，国家为了公共利益的需要，对公民的私有财产可以依法征收或征用，并给与补偿。2007年物权法第二十四条对征收也进行了规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋与其他不动产。而现行的拆迁条例没有提与

16、征收这个字眼，显然与宪法和物权法相违背。二是拆迁条例没有提与“公共利益”这四个字。即无论是公共利益的需要，还是商业开发的需要，都可以实施拆迁； 我国宪法规定,公民的合法的私有财产不受侵犯。但是我国宪法同时又规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”土地管理法第2条第2款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”并在其第58条规定:“有以下情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:公共利益需要使用土地的;为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的。”城市房地产管理